Заключение N 2 от 27.07.2023 по законопроекту о внесении изменений и дополнений в ст.70 ч.(1) Конституции (несовместимость депутата) (обращение № 204c/2022)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

по законопроекту о внесении изменений и

дополнений в ст.70 ч.(1) Конституции

(несовместимость депутата)

(обращение № 204c/2022)

№ 2  от  27.07.2023

 (в силу 27.07.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 297-301 ст. 109 от 10.08.2023

* * *

Именем Республики Молдова,

Конституционный суд в составе:

Николае РОШКА, председатель,

Домника МАНОЛЕ,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Сорины Мунтяну,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 2 декабря 2022 года,

рассмотрев обращение в пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее заключение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение 46 депутатов Парламента Республики Молдова, которые требуют дать заключение по законопроекту о внесении изменений в ст.70 ч.(1) Конституции Республики Молдова. Обращение было подано 2 декабря 2022 года, в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.с) и ст.141 ч.(1) п.b) Конституции.

2. Проект закона о внесении изменений в ст.70 Конституции имеет следующее содержание:

"Статья I. – В Конституцию Республики Молдова (повторное опубликование: Официальный монитор Республики Молдова, 2016 г., № 78, ст.140), с последующими изменениями, внести следующее изменение:

В части (1) статьи 70 синтагму "оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности" заменить синтагмой "государственной или ответственной государственной должностью".

(2) Правительству в трехмесячный срок со дня опубликования настоящего закона представить Парламенту предложения о приведении законодательства в соответствие с настоящим законом".

Статья II. – (1) Настоящий закон вступает в силу по истечении шести месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова".

3. При оглашении резолютивной части заключения присутствовали Анна Калинич, депутат Парламента Республики Молдова, представитель авторов обращения, и Валериу Кучук, представитель Парламента.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

4. Применимые положения Конституции:

Статья 39

Право на управление

"(1) Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

[…]".

Статья 63

Срок полномочий

"[…]

(3) Парламент исполняет полномочия до законного созыва нового состава Парламента. В этот период не могут вноситься изменения в Конституцию и не могут быть приняты, изменены или признаны утратившими силу органические законы.

[…]".

Статья 70

Несовместимость и неприкосновенность

"(1) Положение депутата несовместимо с какой-либо другой оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности.

(2) Иные условия несовместимости устанавливаются органическим законом.

[…]".

Статья 72

Виды законов

"(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

[…]".

Статья 135

Полномочия [Конституционного суда]

"(1) Конституционный суд:

[…]

с) высказывается по предложениям о пересмотре Конституции;

[…]".

Статья 141

Инициатива пересмотра

"(1) Инициатива пересмотра Конституции может исходить от:

[…]

b) не менее чем одной трети депутатов Парламента;

[…]

(2) Проекты конституционных законов представляются Парламенту только вместе с заключением Конституционного суда, принятым не менее чем четырьмя судьями".

Статья 142

Пределы пересмотра

"(1) Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки.

(2) Не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых.

(3) Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения".

Статья 143

Закон о внесении изменений в Конституцию

"(1) Парламент вправе принять закон о внесении изменений в Конституцию не ранее шести месяцев после представления соответствующего предложения. Закон принимается двумя третями голосов депутатов.

(2) Если в течение года после представления предложения о внесении изменений в Конституцию Парламент не принял соответствующий конституционный закон, предложение считается утратившим силу".

ВОПРОСЫ ПРАВА

Оценка Конституционного суда

А) Предложение о пересмотре Конституции

5. Конституционный суд отмечает, что проект конституционного закона предусматривает два уровня определения несовместимостей депутатов: (1) конституционный и (2) законодательный. В первом случае предлагается заменить действующую норму части (1) ст.70 Конституции нормой "Положение депутата несовместимо с какой-либо другой оплачиваемой государственной или ответственной государственной должностью". Во втором случае норма части (2) данной статьи Конституции предусматривает: "Иные условия несовместимости устанавливаются органическим законом".

6. В пояснительной записке к проекту конституционного закона отмечается, что ограничение предусмотренных в Конституции несовместимостей и закрепление положения о несовместимости парламентского мандата с любой государственной и ответственной государственной должностью позволит исключить создание класса "профессиональных политиков". Данная поправка необходима и в свете положений Закона № 39 от 7 апреля 1994 года о статусе депутата Парламента, так как депутаты должны представлять народ, включая профессиональные группы, и нельзя рассматривать депутатскую деятельность как профессию. Более того, возможность депутатов занимать должности в других областях (искусство, медицинские услуги, предоставление консультаций и др.) станет барьером в появлении профессиональных политиков.

7. Наряду с этим в пояснительной записке отмечается, что инициатива создает важные преимущества в законодательном процессе. По мнению авторов проекта, допуск к должности депутата лиц с высокой профессиональной квалификацией и опытом в частном секторе отвечает интересам государства. Они подчеркивают, что возможность продолжить привычный род деятельности после обретения депутатского мандата станет стимулом для эффективного исполнения должности депутата, при соблюдении конституционных и законодательных норм, ограничивающих профессиональную свободу.

8. В заключение, авторы обращения отмечают, что действующие механизмы мониторинга прозрачной деятельности депутатов (в частности, Закон № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности) будут распространяться и на деятельность в частном секторе.

B) Соблюдение процедуры при внесении предложения о пересмотре Конституции

9. Согласно ст.135 ч.(1) п.с) Конституции, Конституционный суд вправе высказываться по предложениям о пересмотре Конституции. Таким образом, разрешение данного обращения входит в компетенцию ratione materiae Конституционного суда.

10. В соответствии со ст.141 ч.(1) Конституции, инициатива пересмотра Конституции может исходить от: а) не менее чем 200 000 граждан Республики Молдова, имеющих право избирать […]; b) не менее чем одной трети от числа депутатов Парламента и c) Правительства.

11. В рассматриваемом случае законодательное предложение о пересмотре Конституции было внесено в Конституционный суд для дачи заключения группой из 46 депутатов, что составляет более одной трети от числа депутатов Парламента. Итак, условие ст.141 ч.(1) п.b) Конституции выполнено.

12. В отношении пределов пересмотра Конституции, Конституционный суд отмечает, что ст.63 ч.(3) и ст.142 Конституции определяют временные и материальные требования при пересмотре Конституции.

С) Соблюдение временных требований при пересмотре Конституции (внешняя конституционность)

13. Исходя из временных требований, Конституция не может быть пересмотрена в период продления полномочий Парламента до законного созыва нового состава [ст.63 ч.(3) Конституции], во время чрезвычайного, осадного и военного положения [ст.142 ч.(3) Конституции].

14. Учитывая тот факт, что на момент оглашения данного заключения в Республике Молдова действует чрезвычайное положение, продленное Постановлением Парламента № 133 от 26 мая 2023 года, Конституционный суд уточняет, что текст "Конституция не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения" в ч.(3) статьи 142 в сочетании с положениями статьи 72 ч.(2) и статьи 143 Конституции следует толковать в том смысле, что конституционный закон о пересмотре Конституции не может быть принят Парламентом во время чрезвычайного, осадного и военного положения (см. ЗКС № 1 от 15 марта 2022 г., § 15).

15. Конституционный суд отмечает, что на данном этапе пересмотр Конституции не подпадает под действие какого-либо временного запрета, установленного Конституцией. Таким образом, условия, предусмотренные ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции, соблюдены.

D) Соблюдение материальных требований при пересмотре Конституции (внутренняя конституционность)

16. Согласно материальным требованиям, положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете, могут быть пересмотрены только при их одобрении путем референдума большинством граждан, включенных в избирательные списки (ст.142 ч.(1) Конституции). Кроме того, не допускается пересмотр, следствием которого является упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых (ст.142 ч.(2) Конституции).

17. В ранее вынесенных заключениях Конституционный суд отметил, что для оценки конституционности предложенных изменений с материальной точки зрения (материальные требования) необходимо провести анализ в свете ст.142 ч.(1) и ч.(2) Конституции и выяснить, если предметом пересмотра не является суверенный, независимый и унитарный характер государства, а также постоянный нейтралитет государства, и если результатом пересмотра не является упразднение прав и основных свобод граждан или гарантий таковых (см. ЗКС № 2 от 26 октября 2021 года, § 15; ЗКС № 1 от 15 марта 2022 г., § 18).

18. Конституционный суд заключает, что инициатива о пересмотре Конституции не затрагивает суверенный, независимый и унитарный характер государства Республика Молдова, закрепленный в ст.1 ч.(1) Конституции, и не нарушает статус постоянного нейтралитета, предусмотренный в ст.11 Конституции.

19. Конституционный суд неоднократно отмечал, что пересмотр возможен только при соблюдении принципов верховенства и незыблемости Конституции, единства конституционной материи и равновесия конституционных ценностей. Конституционный суд подчеркивает, что на этом этапе ему надлежит выяснить, если конституционная поправка не вступает в противоречие с другими конституционными нормами и если она обеспечивает их реализацию в целом, без взаимоисключения (см. ЗКС № 2 от 3 декабря 2020 г., § 23; ЗКС № 2 от 26 октября 2021 г., § 17).

Е) О несовместимости депутатов

20. В качестве предварительного замечания Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.39 ч.(1) Конституции, граждане Республики Молдова имеют право участвовать в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей. Право участвовать в управлении общественными делами через представителей означает, что граждане избирают своих представителей на государственных должностях, в частности депутатов Парламента (ст.60 ч.(1), ст.61 ч.(1) и ст.68 Конституции), Президента Республики Молдова (ст.78 ч.(1) Конституции), примаров и советников органов местного публичного управления (ст.109 ч.(1), ст.112 ч.(1) и ст.113 ч.(2)). Принимая участие во всеобщих выборах на основе равного, прямого, тайного избирательного права, граждане избирают тех, которые будут представлять их интересы в управлении общественными делами. Таким образом реализуются конституционные принципы представительной демократии, в соответствии с которыми национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы (ст.2 ч.(1)), воля народа является основой государственной власти (ст.38 ч.(1)).

21. Конституционный суд вновь подчеркивает, что смысл понятия несовместимости заключается в запрете совмещения двух должностей в целях обеспечения независимости лица, занимающего публичную должность, предотвращения концентрации в одних руках непомерных прерогатив, а также защиты профессиональной и моральной неподкупности лица (см. ПКС № 21 от 24 июня 2015 г., § 34)

22. Конституционный суд отмечает, что конституционный законодатель применил системный подход при определении несовместимостей лиц, которым вверены государственные должности законодательного, исполнительного и судебного характера, в частности депутатов Парламента (ст.70 ч.(1)), Президента Республики Молдова (ст.81 ч.(1)), члена Правительства (ст.99 ч.(1)), судей (ст.116 ч.(7)). Конституционное закрепление несовместимостей, связанных с обретением мандата депутата, мандата Президента Республики Молдова или члена Правительства, судьи и т.д., является гарантией исполнения со стороны законодательной, исполнительной и судебной властей своих прерогатив в соответствии с нормами Конституции. Несовместимости, установленные для должностных лиц, работающих в органах публичной власти, и закрепленные в конституционных нормах, являются правовыми мерами для эффективного обеспечения функционирования правового государства и демократии в Республике Молдова в условиях политического плюрализма (см. ПКС № 9 от 8 апреля 2010 г., § 2; ПКС № 21 от 24 июня 2015 г., § 42).

23. Конституционный суд отмечает, что вначале ст.70 ч.(1) Конституции предусматривала несовместимость положения депутата с какой-либо другой оплачиваемой должностью. В 2002 году конституционный законодатель внес поправку, исключив распространение несовместимости на преподавательскую и научную деятельность депутатов (см. конституционный Закон № 1470 от 21 ноября 2002 г.).

24. В настоящее время часть (1) ст.70 Конституции гласит: "Положение депутата несовместимо с какой-либо другой оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности". Часть (2) предусматривает: "Иные условия несовместимости устанавливаются органическим законом".

25. Предложение о пересмотре Конституции сужает сферу применения несовместимостей в отношении депутатов. Согласно законопроекту, должность депутата несовместима только с другой государственной или ответственной государственной должностью. Таким образом, предлагается изложить часть (1) ст.70 в следующей редакции: "Положение депутата несовместимо с какой-либо другой оплачиваемой государственной или ответственной государственной должностью".

26. Конституционный суд отмечает, что Закон № 39 от 7 апреля 1994 года о статусе депутата Парламента, развивая конституционные нормы ст.70 ч.(2) Конституции, предусматривает в ст.3, что депутатский мандат несовместим с: а) постом Президента Республики Молдова; b) должностью члена Правительства; с) должностью народного адвоката, народного адвоката по защите прав ребенка; с¹) должностью местного выборного лица; d) любой другой оплачиваемой должностью, в том числе предоставленной иностранным государством или международной организацией, за исключением преподавательской и научной деятельности, осуществляемой вне распорядка, установленного Регламентом Парламента.

27. Как следует из рассуждений Венецианской комиссии, основная цель несовместимостей – добиться того, чтобы государственные или частные должности депутатов не влияли на возложенную на них роль представителей нации. Как правило, в большинстве государств принцип разделения властей является источником "традиционных" несовместимостей депутатского мандата с министерской или судебной должностью либо с определенными государственными должностями (см. Доклад о демократии, ограничении сроков полномочий и несовместимости политических должностей, принятый Советом по демократическим выборам на 32-м заседании (Венеция, 11 октября 2012 г.) и Венецианской комиссией на 93-м пленарном заседании (Венеция, 14-15 декабря 2012 г.), CDL-AD(2012)027rev, § 76-77). Вместе с тем Венецианская комиссия подчеркнула, что в принципе деятельность в частном секторе является совместимой с парламентским мандатом. Более того, несовместимости рассматриваются как средства, препятствующие превращению парламентского мандата в настоящую профессию и позволяющие представлять профессиональные группы в Парламенте. При этом Комиссия отметила, что в определенных случаях может быть нарушен принцип разделения властей, поэтому некоторые государства, которые столкнулись с подобными проблемами, признали некоторые виды частной деятельности несовместимыми с политической должностью (§ 81 доклада).

28. В этом контексте Конституционный суд отмечает отсутствие в практике других государств единого подхода в отношении режима несовместимости должности депутата с другими государственными и/или частными должностями. Тем не менее в основе установления режима несовместимостей лежат одинаковые принципы: разделение государственной власти и независимость депутатского мандата, предотвращение конфликта интересов, требования, связанные с исполнением депутатского мандата (см. ПКС № 21 от 24 июня 2015 г., § 46). Ряд европейских государств приняли модель, в соответствии с которой несовместимости вытекают из обязательного и строгого соблюдения принципа разделения властей, устанавливая в Конституции или в специальных законах запрет на совмещение парламентского мандата с исполнением какой-либо должности в исполнительных или судебных органах (см. Доклад Венецианской комиссии о демократии, ограничении сроков полномочий и несовместимости политических должностей, CDL-AD(2012)027rev, § 77-78). Другие государства допускают отступление от принципа несовместимости парламентской должности с должностью в исполнительном органе, чаще всего это относится к членам Правительства (например, Италия, Румыния, Польша и др.). Другие режимы несовместимостей, предусмотренные в органических законах, связаны с риском возникновения конфликта интересов и относятся к директорам предприятий, обществ, государственных или частных учреждений, интересы которых пересекаются с интересами государства, включая те, которые получают помощь или государственные субсидии, и др. (например, Франция, Греция, Италия и др.). В других государствах в целях обеспечения парламентской деятельности в режиме полноценного времени закон запрещает в течение исполнения мандата осуществлять любую другую оплачиваемую профессию или работу, за исключением сферы образования (Испания, Литва).

29. Конституционный суд отмечает, что, согласно практике ЕСПЧ, введение несовместимостей для членов Парламента не противоречит положениям Европейской конвенции о правах человека. Права, гарантированные ст.3 Протокола № 1 к Конвенции, не носят абсолютный характер, государства располагают широкой свободой усмотрения в определении конституционных правил относительно статуса члена Парламента, в зависимости от исторического развития, культурного разнообразия, политического мышления и демократических взглядов (см. Podkolzina против Латвии, 9 апреля 2002 г., § 33).

30. В Постановлении № 21 от 24 июня 2015 года Конституционный суд подчеркнул, что конституционный принцип разделения государственной власти, а также необходимость обеспечения независимости в осуществлении депутатского мандата, стали основой для установления несовместимости, как правового инструмента защиты депутатского мандата. Конституционный суд указал, что четкое установление несовместимости депутатской должности обосновано тем, что депутат должен быть не только независимым по отношению к любым формам влияния, но и воздерживаться от исполнения других должностей или другого рода деятельности, которые, по своей природе, вступают в противоречие с представительным мандатом или могут создавать сложности при его исполнении. Конституционный суд подчеркнул, что несовместимость, кроме того, что защищает независимость депутата, представляет собой интерес и с точки зрения конфликта интересов. При совмещении парламентского мандата с другой должностью депутат вступает в конфликт с прерогативами и обязанностями, которые предполагает его статус, что может привести к материальной зависимости от совмещаемой должности и возможным попыткам решать вопросы частного характера, используя влияние мандата. Конституционный суд заключил, что депутатские полномочия требуют высокого сосредоточения усилий, что влечет за собой несовместимость с любой другой должностью в государственном или частном секторе. Более того, институт несовместимости – это гарантия объективности и доверия, необходимые для исполнения публичной должности в демократическом обществе и правовом государстве (см. § 37-39, 43-44).

31. Принимая во внимание вышеизложенные рассуждения и анализируя аргументы авторов предложения о пересмотре Конституции, Конституционный суд не усматривает на данном этапе ни одной веской причины для отдаления от суждений, изложенных в предыдущей практике.

32. Таким образом, Конституционный суд считает, что поправка, предложенная в проекте конституционного закона, затрагивает принцип независимости депутатского мандата и способна влиять на его исполнение в случае осуществления деятельности, которая по своей природе противоречит и/или препятствует исполнению надлежащим образом основных полномочий депутата, который находится на службе у народа. Конституционный суд заключает, что проект конституционного закона не обеспечивает справедливое абстрактное равновесие между принципом представительного мандата депутата (ст.39 и ст.68 Конституции) и несовместимостью с должностью депутата (ст.70 Конституции).

33. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что проект о пересмотре Конституции, предложенный авторами обращения, не отвечает требованиям, установленным в ст.142 ч.(2) Конституции, поскольку его результатом является упразднение гарантий, присущих исполнению депутатского мандата.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.с), ст.140 ч.(2), ст.141 ч.(2) и ст.142 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.63 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ЗАКЛЮЧАЕТ:

1. Предложение о пересмотре Конституции Республики Молдова внесено уполномоченными субъектами в лице 46 депутатов и, с этой точки зрения, соответствует положениям ст.141 ч.(1) п.b) Конституции.

2. Проект конституционного закона о внесении изменения в ст.70 ч.(1) Конституции соответствует временным пределам пересмотра, установленным в ст.63 ч.(3) и ст.142 ч.(3) Конституции.

3. Проект конституционного закона о внесении изменения в ст.70 ч.(1) Конституции не отвечает материальным пределам пересмотра Конституции, установленным в ст.142 ч.(2) Конституции, и не может быть представлен Парламенту на рассмотрение.

4. Настоящее заключение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".