Hotărâre nr. 165 din 06.03.2024

GUVERNUL REPUBLICII MOLDOVA

H O T Ă R Â R E

cu privire la aprobarea Programului de dezvoltare a controlului

financiar public intern pentru anii 2024 - 2027

nr. 165  din  06.03.2024

 (în vigoare 11.04.2024) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.144-147 art. 314 din 11.04.2024

* * *

În temeiul art.29 lit.a) din Legea nr.229/2010 privind controlul financiar public intern (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2019, nr.86-92, art.140), cu modificările ulterioare, Guvernul

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2024-2027 (se anexează).

2. Ministerul Finanţelor va asigura procesul de monitorizare şi coordonare a implementării Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2024-2027.

3. Autorităţile şi instituţiile responsabile vor întreprinde măsurile necesare pentru realizarea Planului de acţiuni pentru implementarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2024-2027 şi vor prezenta Ministerului Finanţelor anual, până la data de 1 martie, precum şi la solicitare, informaţii privind stadiul realizării acţiunilor incluse în Planul menţionat.

4. Ministerul Finanţelor va prezenta Guvernului anual, până la data de 1 iunie, Raportul anual consolidat privind controlul financiar public intern, care va include informaţii despre progresele înregistrate în implementarea Programului de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2024-2027.

5. Prezenta hotărâre intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Aprobat

prin Hotărârea Guvernului nr.165/2024

PROGRAM

de dezvoltare a controlului financiar public intern

pentru anii 2024-2027

Capitolul I

INTRODUCERE

1. Controlul financiar public intern (în continuare ‒ CFPI) reprezintă o componentă esenţială din structura administrativă a unui stat bazat pe principiile de bună guvernare. Implementarea integrală a CFPI este un pas important pentru Republica Moldova privind îmbunătăţirea managementului finanţelor publice şi consolidarea responsabilităţii sectorului public în faţa cetăţenilor.

2. Republica Moldova a iniţiat dezvoltarea şi implementarea CFPI în anul 2010, odată cu aprobarea Legii nr.229/2010 privind controlul financiar public intern, urmând modelul adoptat de Uniunea Europeană pentru ţările candidate şi stabilit în standardele internaţionale. Scopul principal al CFPI constă în consolidarea răspunderii manageriale pentru o gestionare optimă a resurselor, în conformitate cu obiectivele entităţii publice şi principiile de bună guvernanţă.

3. Programul de dezvoltare a CFPI pentru anii 2024-2027 (în continuare ‒ Program) urmăreşte să pună în aplicare obiectivele aferente Componentei 4. "Controlul financiar public intern" din cadrul Strategiei de dezvoltare a managementului finanţelor publice pentru anii 2023-2030, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.71/2023. Scopul acestui program este de a accelera dezvoltarea CFPI în vederea asigurării transparenţei, economicităţii, eficienţei, eficacităţii, legalităţii, eticii şi integrităţii la toate etapele utilizării fondurilor publice.

4. Direcţiile prioritare de reformă din cadrul Programului au fost aliniate la cele mai bune practici şi standarde internaţionale, obiectivele şi acţiunile fiind structurate în trei domenii de intervenţie distincte:

1) domeniul de intervenţie 1: Controlul intern managerial;

2) domeniul de intervenţie 2: Auditul intern;

3) domeniul de intervenţie 3: Coordonarea şi armonizarea centralizată a CFPI.

5. Valoarea adăugată a unui sistem CFPI bine dezvoltat şi implementat constă în generarea unor validări adiţionale privind calitatea obiectivelor stabilite la nivelul fiecărei entităţi publice, în reducerea erorilor în procesul de luare a deciziilor şi în consolidarea proceselor de gestionare a riscurilor. Prin implementarea acestui Program, Ministerul Finanţelor urmăreşte sporirea încrederii societăţii în instituţiile publice, asigurând un management adecvat al finanţelor publice din Republica Moldova. În acelaşi timp, promovarea transparenţei şi a responsabilităţii în utilizarea eficientă a resurselor publice va genera servicii publice mai calitative şi mai aproape de nevoile reale ale cetăţenilor.

6. Pe lângă beneficii, implementarea CFPI prezintă şi provocări. Acest fapt este demonstrat inclusiv de necesitatea elaborării acestui document, care este al patrulea document de politici publice în acest domeniu. Printre cele mai importante provocări se numără voinţa politică, disponibilitatea resurselor financiare şi umane adecvate. Totodată, implementarea CFPI este condiţionată şi de o schimbare de cultură şi atitudine în sectorul public, cu accent sporit pe managementul riscurilor şi evaluarea performanţei. Până în prezent, atât controlul intern managerial, cât şi auditul intern nu sunt pe deplin integrate în cultura organizaţională a autorităţilor publice.

7. Pentru a depăşi obstacolele şi a atinge obiectivele CFPI, este necesar un angajament înalt şi sistematic, bazat pe dialog şi colaborare între toate părţile interesate, inclusiv autorităţile publice centrale şi locale, reprezentanţii societăţii civile şi partenerii de dezvoltare, dar şi cetăţeni. Implementarea unui sistem solid de control intern este în interesul tuturor contribuabililor, atât din Republica Moldova, cât şi din Uniunea Europeană, astfel încât implementarea cu succes a CFPI este decisivă pentru a asigura că resursele publice sunt administrate în mod responsabil şi eficient. Acest Program va continua eforturile de integrare a CFPI în sistemul de guvernanţă şi administrare din Republica Moldova.

Secţiunea 1.1

Contribuţia la realizarea altor priorităţi guvernamentale

şi documente de politici conexe

8. Prezentul Program reprezintă o parte componentă a managementului finanţelor publice şi a fost elaborat în conformitate cu Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice pentru anii 2023-2030, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.71/2023.

9. Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice (în continuare ‒ Strategie) stabileşte cadrul general pentru gestionarea finanţelor publice din Republica Moldova. Programul de dezvoltare a CFPI detaliază viziunea strategică şi operaţionalizează obiectivele generale incluse în Strategie.

10. În mod special, Programul va detalia şi va concretiza acţiunile necesare pe termen mediu pentru realizarea Obiectivului specific al Componentei 4. "Controlul financiar public intern", şi anume, "Asigurarea utilizării fondurilor publice conform principiilor de bună guvernare, prin implementarea controlului intern managerial şi auditului intern în entităţile publice pe baza standardelor şi bunelor practici ale Uniunii Europene", prin aprobarea unui plan consecvent de acţiuni, în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr.386/2020 cu privire la planificarea, elaborarea, aprobarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor de politici publice.

11. Programul va contribui la atingerea obiectivelor din Strategie prin:

1) detalierea obiectivelor generale şi specifice;

2) dezvoltarea şi elaborarea unui plan de acţiuni care va stabili paşii şi activităţile specifice pentru atingerea tuturor obiectivelor propuse;

3) identificarea şi alocarea resurselor necesare pentru buna implementare, precum: resurse umane, financiare şi materiale;

4) stabilirea indicatorilor de performanţă, pentru a măsura progresul şi gradul de realizare a obiectivelor stabilite;

5) indicarea autorităţilor responsabile, prin atribuirea rolurilor şi responsabilităţilor clare pentru implementarea planului;

6) monitorizarea şi evaluarea progresului pe toată durata de implementare a documentului, introducând ajustările şi modificările necesare;

7) comunicarea transparentă a problemelor şi provocărilor întâlnite, dar şi a progresului şi rezultatelor obţinute către părţile interesate şi publicul larg, pentru a asigura un nivel înalt de susţinere pentru implementarea Programului.

12. CFPI are menirea de a asigura sustenabilitatea şi eficienţa tuturor acţiunilor întreprinse de către autorităţile publice, prin promovarea transparenţei, răspunderii manageriale, monitorizării eficiente şi raportării fiabile. Deciziile luate de autorităţile publice, fie la nivel central, fie la nivel local, au un impact direct asupra calităţii vieţii cetăţenilor. În acest context, este extrem de important ca procesul decizional să fie cât mai rezilient faţă de eventualele erori, risipă, fraudă şi acte de corupţie.

13. Din acest punct de vedere, CFPI susţine indirect toate cele 17 Obiective de Dezvoltare Durabilă şi Agenda de Dezvoltare Durabilă 2030. În mod special, prezentul Program se va alinia la Obiectivul de Dezvoltare Durabilă nr.16 "Promovarea unor societăţi paşnice şi incluzive pentru o dezvoltare durabilă, a accesului la justiţie pentru toţi şi crearea unor instituţii eficiente, responsabile şi incluzive la toate nivelurile", cu accent pe ţinta 16.6: "Dezvoltarea eficienţei, responsabilităţii şi transparenţei instituţiilor la toate nivelurile".

14. Elementul principal al Obiectivului de Dezvoltare Durabilă nr.16 este eficienţa tuturor instituţiilor administrative. În cadrul evaluării ex-ante a CFPI, dar şi în alte rapoarte de evaluare a domeniului respectiv, s-a constatat o conştientizare şi înţelegere limitată a conceptului CFPI şi a valorii adăugate a acestuia. Pentru a remedia aceste neajunsuri, autorităţile publice ar trebui să răspundă mai bine nevoilor cetăţenilor, să accelereze tranziţia la un management performant, să debirocratizeze procedurile şi să simplifice interacţiunea între autorităţi şi cetăţeni. Procesul de modernizare şi îmbunătăţire a CFPI va contribui la consolidarea entităţilor publice.

15. Totodată, prezentul Program va contribui la implementarea Obiectivului 7 din Strategia naţională de dezvoltare "Moldova Europeană 2030", aprobată prin Legea nr.315/2022, care reiese din Agenda de Dezvoltare Durabilă 2030, şi anume "Asigurarea unei guvernări eficiente, incluzive şi transparente", respectiv la "Obiectivul specific 7.1. Edificarea unei administraţii publice integre, responsabile, eficiente, transparente şi deschise pentru participarea cetăţenilor la procesele de luare a deciziilor".

Acţiunile Programului vizează următoarele direcţii de politici şi intervenţii prioritare stabilite în Strategia naţională de dezvoltare "Moldova Europeană 2030": (i) "Subcapitolul 5.2. Reforma administraţiei publice" (asigurarea unui proces decizional transparent, receptiv, incluziv, participativ, reprezentativ şi eficient la toate nivelurile; asigurarea unui mecanism clar de punere în aplicare a deciziilor conform principiilor subsidiarităţii şi de monitorizare a implementării acestora; implementarea sistemelor de monitorizare a activităţii autorităţilor publice de către cetăţeni, inclusiv a mecanismelor de raportare a gradului de satisfacţie a cetăţenilor faţă de serviciile şi informaţiile oferite), (ii) "Subcapitolul 5.3. Transformarea electronică a guvernării, societăţii şi economiei" (promovarea digitizării plenare a serviciilor publice) şi (iii) "Subcapitolul 5.4. Politici şi management în domeniul bugetar-fiscal" (fortificarea capacităţilor de prognoză şi planificare macrofinanciară; reformarea cuprinzătoare a managementului financiar al întreprinderilor de stat).

16. Una dintre provocările majore pentru autorităţile publice din Republica Moldova este insuficienţa resurselor financiare sau posibilităţile financiare limitate pentru dezvoltarea rapidă a diferitor sectoare ale economiei. În acest context, implementarea autentică a sistemului CFPI, care se bazează pe economicitate, eficacitate şi eficienţă, ar contribui la creşterea gradului de valorificare a resurselor publice disponibile pentru soluţionarea problemelor cu care se confruntă cetăţenii.

17. Având în vedere necesitatea implementării angajamentelor internaţionale, Programul va contribui la realizarea Acordului de Asociere Republica Moldova ‒ Uniunea Europeană (titlul IV, capitolul 7, art.49) prin stabilirea acţiunilor de armonizare a cadrului juridic naţional aferent domeniului CFPI, inclusiv auditului intern, cu standardele şi metodologiile internaţionale general acceptate, precum şi cu bunele practici ale Uniunii Europene.

18. De asemenea, acest document de politici publice este orientat spre accelerarea procesului de pregătire a Republicii Moldova pentru a corespunde criteriilor de aderare la Uniunea Europeană, domeniul CFPI fiind vizat în capitolul 32 "Control financiar" al acquis-ului Uniunii Europene, precum şi spre realizarea progreselor în reforma managementului finanţelor publice ca parte a criteriului politic de negocieri.

Pentru asigurarea unui nivel înalt de sinergie al politicilor publice, domeniile de intervenţie ale Programului sunt aliniate şi la priorităţile stabilite în Strategia de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.126/2023, şi, implicit, în Programul de implementare, pentru anii 2023-2026, a Strategiei de reformă a administraţiei publice din Republica Moldova pentru anii 2023-2030, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.352/2023, şi anume: (i) "Direcţia prioritară: Sistemul de coordonare şi planificare strategică a politicilor publice este integrat cu sistemul de programare bugetară pe termen mediu, asigurându-se sustenabilitatea financiară şi integrarea tuturor resurselor financiare (interne şi externe) sub aceeaşi umbrelă de politici publice", "Activitatea 2.1: Creşterea gradului de utilizare a standardelor de management (axate pe performanţa managerială) şi control intern (managerial) în activitatea instituţiilor publice. Consolidarea mecanismului de control financiar public intern, inclusiv pentru stabilirea gradului de implementare a documentelor de politici publice şi nivelului de realizare a obiectivelor (ţintelor) acestora" şi (ii) "Direcţia prioritară: Un sistem de management bugetar şi financiar unic pentru autorităţi publice şi instituţii publice, combinat cu aplicarea unui singur sistem de salarizare în sectorul public, clarificarea condiţiilor de autogestiune financiară în raport strict de acoperirea integrală a cheltuielilor din venituri proprii, a posibilităţii obţinerii de venituri proprii din tarife pentru servicii care au caracter public", "Activitatea 2.3: Introducerea unui regim de management orientat spre rezultate, care ar trebui să cuprindă toate instituţiile publice, inclusiv folosirea unor anchete de satisfacţie sau indicatori de calitate. Pilotarea acestui proces şi revizuirea sistemului. Monitorizarea sistematică a acestui domeniu" şi "Activitatea 2.5: Consolidarea aplicării unor mecanisme clasice de monitorizare şi control de la nivelul ministerelor responsabile la nivelul instituţiilor publice/agenţiilor subordonate".

19. Prezentul Program transpune şi priorităţile trasate în Programul de activitate al Guvernului "Moldova prosperă, sigură, europeană", aprobat prin Hotărârea Parlamentului nr.28/2023, capitolul V "Politici sectoriale prioritare", domeniul "Finanţe": "Asigurarea unui management al finanţelor publice bazat pe principiile de disciplină fiscală, legitimitate, predictibilitate, transparenţă şi responsabilitate, inclusiv prin educarea financiară a publicului pe dimensiunea de finanţe publice" şi "Optimizarea şi digitalizarea proceselor de management financiar şi control public intern, inclusiv prin dezvoltarea proceselor de centralizare pentru instituţiile de stat şi pe bază de outsourcing la nivelul instituţiilor locale". Astfel, Programul va contribui la implementarea eficientă a sistemului de control intern managerial prin consolidarea capacităţii entităţilor publice, fortificarea mecanismelor de raportare pe indicatori de performanţă şi sporirii responsabilităţii conducătorilor pentru atingerea rezultatelor planificate.

Capitolul II

ANALIZA SITUAŢIEI

Secţiunea 2.1

Conceptul de control financiar public intern

20. Conform celor mai bune practici ale Uniunii Europene, CFPI este definit ca un sistem general şi consolidat, instituit în sectorul public cu scopul de a promova gestionarea entităţilor publice conform principiilor bunei guvernări.

21. CFPI este conceput ca un mecanism preventiv. Eforturile sunt direcţionate pentru identificarea şi abordarea eventualelor riscuri înainte ca acestea să se materializeze şi să genereze fraudă, risipă, scădere a performanţei entităţii publice sau alte posibile consecinţe negative. CFPI include proceduri privind controlul intern managerial, sisteme de management al performanţelor şi riscurilor şi activităţi de audit intern.

22. În general, CFPI joacă un rol esenţial în promovarea transparenţei, a răspunderii manageriale şi a bunei guvernări în toate entităţile publice. Implementarea deplină a CFPI contribuie la consolidarea încrederii publice în gestionarea corectă a fondurilor publice.

23. Sistemul CFPI este constituit din trei piloni: controlul intern managerial, auditul intern şi armonizarea centralizată.

24. Controlul intern managerial reprezintă un sistem organizat de managerul unei entităţi publice şi personalul acesteia, care cuprinde totalitatea procedurilor, proceselor şi activităţilor realizate în cadrul entităţii pentru a atinge obiectivele stabilite, pentru a gestiona mai bine riscurile şi pentru a asigura un nivel înalt de conformitate cu cadrul normativ, precum şi pentru îmbunătăţirea performanţelor. Pe lângă stabilirea unui cadru de control şi de verificări, acest proces include şi evaluări sistematice şi continue privind eficacitatea mecanismelor utilizate.

25. Auditul intern reprezintă o activitate obiectivă şi independentă de asigurare şi consiliere, destinată să adauge valoare şi să îmbunătăţească activitatea unei entităţi publice. Auditul intern ajută entitatea publică la îndeplinirea obiectivelor sale printr-o abordare sistematică şi metodică, evaluând şi îmbunătăţind eficacitatea proceselor de management al riscului, control şi guvernanţă. Pentru a asigura obiectivitatea evaluării sistemului de control intern managerial, auditul intern nu trebuie să fie implicat în activităţile operaţionale ale entităţi publice.

26. Armonizarea centralizată presupune existenţa unei structuri specializate care coordonează activitatea sistemului de control intern managerial şi funcţiei de audit intern, atât prin instituirea unor standarde minime de activitate şi asistenţă metodologică, cât şi prin elaborarea cadrului normativ şi instituţional conform cu cele mai bune practici internaţionale. Aceste activităţi sunt asigurate de Direcţia politici în domeniul controlului financiar public intern din cadrul Ministerului Finanţelor, care reprezintă Unitatea Centrală de Armonizare (în continuare ‒ UCA).

27. Triunghiul răspunderii manageriale reprezintă principiul de bază al CFPI care vizează un nivel înalt de răspundere managerială la nivelul entităţilor publice pentru resursele utilizate, operaţiunile executate şi rezultatele obţinute.

28. Principiul se bazează pe existenţa unui echilibru între autoritate (puterea deţinută pentru a lua decizii şi a gestiona resurse), responsabilitate (atribuţiile şi funcţiile unui manager de orice nivel) şi răspundere (mecanismul de raportare şi de dare de seamă faţă de conducere) la toate nivelurile din cadrul entităţii publice.

29. În acest sens, triunghiul răspunderii manageriale poate fi înţeles astfel:

1) nicio responsabilitate fără autoritate (autoritatea ca precondiţie pentru responsabilitate) şi nicio responsabilitate fără răspundere (răspunderea ca o consecinţă necesară pentru responsabilitate);

2) autoritatea generală şi finală, responsabilitatea şi răspunderea celor implicaţi în guvernanţă – conducerea de nivel superior a entităţii publice are responsabilitatea supremă pentru toate aspectele funcţionării entităţii publice;

3) echilibrul între responsabilitate şi resurse – nicio responsabilitate nu trebuie atribuită sau acceptată fără resursele necesare pentru livrarea rezultatelor.

Secţiunea 2.2

Descrierea problemelor şi a cauzelor acestora

30. Începând cu anul 2010, au fost elaborate şi implementate trei programe de dezvoltare a acestui domeniu:

1) Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.597/2010;

2) Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2014-2017, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1041/2013;

3) Programul de dezvoltare a controlului financiar public intern pentru anii 2018-2020 şi Planul de acţiuni pentru implementarea acestuia, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr.124/2018.

31. În procesul de implementare a programelor anterioare, au fost înregistrate realizări importante pentru consolidarea acestui sector, precum: instituirea unui cadru normativ comprehensiv, dezvoltarea metodologiilor şi standardelor naţionale aliniate la principiile şi bunele practici internaţionale, instituţionalizarea activităţilor de mediatizare şi instruire, orientate spre formare de capacităţi şi modernizarea continuă a mediului instituţional de control intern.

32. Cu toate acestea, în ciuda îmbunătăţirilor treptate de-a lungul anilor, sistemele de control intern managerial şi funcţia de audit intern în sectorul public al Republicii Moldova încă nu au atins un nivel satisfăcător de dezvoltare. Întârzierile în implementarea integrală a acţiunilor din documentele de politici anterioare au contribuit la perpetuarea şi repetarea deficienţelor şi lacunelor în eficacitatea CFPI. Lacune în implementare sunt observate la toate componentele sistemului CFPI: (i) controlul intern managerial, (ii) auditul intern şi (iii) coordonarea şi armonizarea centralizată a CFPI. Toate aceste trei componente generează performanţe sub nivelul necesar pentru instituirea unui sistem complet funcţional şi eficient.

33. În Raportul de evaluare a performanţei cheltuielilor publice şi a responsabilităţii financiare (în continuare ‒ Raportul PEFA), realizat de experţii Băncii Mondiale în iulie 2022, precum şi Raportul de monitorizare a administraţiei publice din Republica Moldova, elaborat de SIGMA în octombrie 2023, ambele evaluări fiind finanţate de Uniunea Europeană, au fost identificate obstacole complexe care, nesoluţionate, vor limita semnificativ potenţialul de progres şi dezvoltare. Recomandările s-au referit atât la consolidarea controlului intern managerial, cât şi la capacităţile de audit intern. Astfel, Raportul de extindere al Comisiei Europene publicat la 8 noiembrie 2023, pentru capitolul 32 "Control financiar", constată că CFPI încă nu este pe deplin implementat şi funcţional în Republica Moldova.

34. Implementarea deplină a CFPI a fost afectată, în principal, pe următoarele dimensiuni:

1) au fost identificate lacune în conformarea cu Standardele Naţionale de Control Intern (în continuare ‒ SNCI), chiar şi în entităţile publice în care sunt desemnaţi coordonatori pentru activităţile de organizare şi dezvoltare a controlului intern managerial. Totodată, scorul obţinut de autorităţile publice cu privire la conformitatea cu SNCI ar putea fi mai scăzut decât în realitate, în condiţiile în care analiza se bazează pe autoevaluare. Obiectivele controlului intern managerial nu sunt îndeplinite din cauza interesului limitat al conducătorilor autorităţilor publice şi al unui nivel redus de asumare a răspunderii, a înţelegerii şi aplicării insuficiente a sistemelor de management delegat. Deficienţe au fost remarcate, în special, la implementarea managementului performanţelor şi riscurilor, precum şi documentarea proceselor;

2) doar 30% dintre autorităţile publice centrale specificate de prevederile art.19 alin.(1¹) din Legea nr.229/2010 privind controlul financiar public intern şi 10% dintre autorităţile publice locale de nivelul al doilea îndeplinesc cerinţele minime pentru numărul de auditori interni (de cel puţin 3 şi, respectiv, 2 unităţi de personal). Totodată, peste 60% din subdiviziunile de audit intern din sectorul public dispun de o singură unitate de personal. Acestea au o capacitate redusă de evaluare a domeniului de activitate a entităţii şi de implementare a standardelor profesionale privind asigurarea calităţii activităţii de audit intern. Astfel, problema subdimensionării subdiviziunilor de audit intern este una din cele mai importante provocări aferente capacităţii de funcţionare conformă şi eficientă a acestora;

3) în perioada de implementare a CFPI, entităţile publice mici, în mod particular autorităţile publice locale de nivelul I, au întreprins acţiuni limitate şi sumare pentru instituţionalizarea controlului intern managerial. Este important de remarcat existenţa unor motive obiective care au îngreunat implementarea reformei în aceste entităţi, şi anume dimensiunea relativ mică a acestora nu a permis asigurarea separării sarcinilor şi instituirea măsurilor de supraveghere adiţională. Dimensiunea mică a entităţilor publice a afectat negativ şi instituirea funcţiei de audit intern. Pe parcursul ultimilor ani, nu a fost creată nicio subdiviziune de audit intern în autorităţile publice locale de nivelul întâi.

35. Problema principală abordată de document este: "Implementarea inadecvată a controlului intern managerial şi a auditului intern în entităţile publice, pe baza standardelor şi bunelor practici ale Uniunii Europene, împiedică asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice conform principiilor bunei guvernări".

36. Cauzele acestei probleme, dar şi subcauzele ei sunt analizate detaliat în secţiunile de mai jos.

Problema în domeniul controlului intern managerial

37. Controlul intern managerial poate fi privit din două perspective principale:

1) sistemele de management pentru conducătorii entităţilor publice pentru a asigura buna activitate a instituţiei, pentru a monitoriza progresul şi calitatea acţiunilor şi pentru a evalua rezultatele şi performanţele entităţii publice; şi

2) politicile, sistemele şi procedurile încorporate în toate procesele entităţii publice pentru a valida atingerea obiectivelor stabilite la nivelul acesteia. Astfel, controlul intern managerial trebuie implementat ca parte integrantă a tuturor proceselor desfăşurate la nivelul Guvernului, de la planificarea politicilor până la executarea completă a acestora. Controlul intern managerial vine să asigure eficacitatea şi să valideze integritatea fiecărei etape, furnizând informaţii utile şi relevante managerilor.

38. Un element lipsă al intervenţiilor de politici anterioare la capitolul controlului intern managerial a fost concentrarea redusă asupra sistemului administrativ ca un întreg. Acţiunile implementate s-au axat pe nivelul entităţilor publice, dar pentru a asigura deplina realizare a principiilor de bună guvernare, precum transparenţa, economicitatea, eficienţa, eficacitatea, legalitatea, etica şi integritatea, acestea trebuie ancorate la nivelul întregului sistem administrativ.

39. În prezent, distingem următoarele trei niveluri de instituire a controlului intern managerial:

1) nivelul macro – nivelul întregului sistem administrativ, reprezentat de Guvern. Guvernul are mandatul de a formula obiectivele strategice care urmează să fie implementate de către întregul sistem administrativ (aparatul birocratic);

2) nivelul mijlociu – nivelul unui sector de politici, reprezentat de un minister. Ministerele, la rândul lor, elaborează politicile sectoriale care trebuie să fie aliniate la priorităţile şi obiectivele strategice stabilite de Guvern;

3) nivelul micro – nivelul unei entităţi publice, reprezentat de subdiviziunile structurale ale acesteia. Politicile sectoriale sunt elaborate şi implementate prin contribuţia colectivă a tuturor funcţionarilor.

40. Având în vedere gradul înalt de complexitate al sectorului public, este necesară implementarea controlului intern managerial la toate nivelurile administrative. În cazul în care în lanţul controlului intern managerial există lacune care nu permit continuitatea legăturii strategice şi operaţionale între cele trei niveluri, nu este posibilă implementarea unui control intern managerial complet funcţional.

41. Un control intern managerial eficient, instituit la nivelul unei singure entităţi publice, deşi reprezintă un element important pentru buna realizare a politicii sectoriale, nu poate fi considerat suficient pentru întregul sistem administrativ. Totodată, dacă controlul intern managerial la nivelul unei entităţi publice nu reuşeşte să asigure comunicarea şi interacţiunea cu obiectivele de politici de la celelalte două niveluri superioare, atunci beneficiile acestuia vor fi întotdeauna limitate, fără să poată genera valoare adăugată relevantă. Mai mult decât atât, în unele cazuri, ar putea contribui la ineficienţă, în condiţiile în care managerii instituţiilor nu au o înţelegere clară a procedurilor şi a practicilor controlului intern managerial.

42. Astfel, implementarea controlului intern managerial preponderent la nivelul entităţilor publice, fără o abordare la nivelul întregului Guvern, a redus impactul pozitiv al acestei reforme.

43. Elaborarea cadrului normativ-metodologic în domeniul controlului intern managerial, bazat pe principii şi bune practici internaţionale, precum şi instituirea obligativităţii de evaluare şi raportare anuală, finalizată cu emiterea unei declaraţii de răspundere managerială, nu au fost suficiente pentru ca entităţile publice să folosească eficient pârghiile oferite de controlul intern managerial pentru a obţine o performanţă mai bună. În loc să se asigure o tranziţie treptată către responsabilitatea managerială, entităţile publice au manifestat o preferinţă pentru o cultură de administrare şi un model de control centralizat, orientat mai mult către inspecţie, în detrimentul performanţei şi delegării de responsabilităţi.

44. În Republica Moldova, funcţia de inspectare financiară joacă un rol semnificativ în domeniul controlului financiar. Aceasta reprezentă o activitate de control ex-post centralizat privind legalitatea şi conformitatea executării bugetare şi administrării patrimoniului public, orientată pe abordarea incidentelor individuale de management financiar defectuos. Astfel, un factor care contribuie la subdezvoltarea sistemelor de control intern managerial este dublarea cu inspecţii financiare complexe, percepute de managerii din sectorul public ca o validare a tranzacţiilor şi operaţiunilor financiare. Acest fapt subminează atât responsabilitatea managerială, cât şi activitatea de audit intern, deoarece organul de inspectare financiară dispune de mai multe resurse şi competenţe decât subdiviziunile de audit intern, inclusiv posibilitatea de a emite sancţiuni.

45. Conform datelor prezentate în rapoartele anuale consolidate privind CFPI pentru anii 2020-2022 de către Ministerul Finanţelor, la nivelul autorităţilor administraţiei publice centrale, controlul intern managerial nu funcţionează în mod corespunzător, înregistrând o dezvoltare lentă. Doar 3% dintre autorităţile administraţiei publice centrale au raportat o conformitate deplină cu SNCI. Aproximativ 90% au raportat o conformitate parţială, iar 7% au indicat o neconformare a propriilor sisteme de control intern managerial la standardele şi principiile generale de organizare. Aceeaşi situaţie se constată şi la nivel local, unde 80% dintre autorităţile administraţiei publice locale de nivelul II au raportat o conformitate parţială, iar 20% au indicat neconformitatea organizării sistemelor de control intern managerial.

Figura 1. Informaţii privind conformitate sistemelor de control intern managerial cu SNCI

Sursa: Raportul anual consolidat privind CFPI pentru anul 2022, https://bit.ly/3QPomvH

46. Managementul performanţelor şi al riscurilor, precum şi documentarea proceselor sunt componente ale controlului intern managerial cu cel mai scăzut grad de implementare.

47. Referitor la procesul de planificare a activităţii, în perioada anilor 2020-2022, circa 90% dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi 85% dintre autorităţile administraţiei publice locale de nivelul II au raportat Ministerului Finanţelor despre faptul că dispun de planuri de acţiuni, care stabilesc obiective operaţionale, acţiuni trasate cu termene şi responsabili de realizarea acestora. Cu toate acestea, entităţile constată lacune în procesul de urmărire şi raportare a performanţelor, în special din cauza lipsei unor indicatori de monitorizare suficient de detaliaţi şi măsurabili.

48. Potrivit Raportului PEFA, datele de performanţă sunt colectate şi publicate, însă utilizarea informaţiilor despre performanţă este mai mult un simplu proces birocratic, acestea nefiind luate în considerare în mod sistematic pentru îmbunătăţirea calităţii activităţilor întreprinse de către autoritatea publică.

49. Procesul de management al performanţelor nu este suficient de corelat cu procesul de planificare bugetară. Dezechilibrul între acţiunile planificate şi resursele necesare pentru implementarea acestora are un efect negativ asupra gradului de atingere a obiectivelor de către entităţile publice.

50. Atitudinea formală faţă de riscurile critice şi emergente, precum şi managementul slab al acestora, scade din eficienţa realizării obiectivelor stabilite. Conform rapoartelor anuale consolidate privind CFPI pentru anii 2020-2022, doar 70% dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi 30% dintre autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea ţin registre ale riscurilor aferente obiectivelor stabilite. Acest document integrator al managementului riscurilor rămâne în mare parte o formalitate, impusă de cerinţele cadrului normativ. Astfel, riscurile care pot afecta performanţa entităţilor publice, la fel ca şi cele de delapidare, fraudă şi corupţie, nu sunt abordate conform şi adecvat.

51. Datele raportate relevă o situaţie critică referitoare la identificarea şi descrierea proceselor de bază. Pe parcursul anilor 2020-2022, doar 30% dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi 15% dintre autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea s-au conformat cerinţelor SNCI privind documentarea proceselor. În aceste condiţii, nu există siguranţa că activităţile de control al proceselor desfăşurate în autorităţile publice sunt aplicate în mod regulat şi eficient pentru asigurarea calităţii actului de management şi control.

52. Problema principală în domeniul controlului intern managerial este următoarea: "Controlul intern managerial nu este pe deplin dezvoltat şi funcţional în entităţile publice, fapt care generează utilizarea suboptimă a fondurilor publice şi managementul inadecvat al riscurilor."

53. Problema respectivă este cauzată de:

Cauza 1. Cultura de administrare şi practicile actuale cu privire la organizarea sistemelor, structurilor şi proceselor în baza modelului de control centralizat, orientat mai mult pe regularitate şi inspecţie, şi mai puţin pe performanţă şi răspundere managerială. În prezent, încă nu a fost generat un model de răspundere managerială care să fie aplicabil şi funcţional. Potrivit Raportului de evaluare a performanţei cheltuielilor publice şi a responsabilităţii financiare, răspunderea managerială a fost evaluată cu 3 puncte din 7. Controlul intern managerial este perceput mai mult ca un simplu instrument administrativ decât unul strategic care să contribuie la creşterea şi îmbunătăţirea calităţii şi eficienţei planurilor entităţii publice. Tranziţia de la modelul centralizat la un model bazat pe delegarea răspunderii manageriale necesită revizuirea structurilor, schimbarea sistemelor şi proceselor interne. O precondiţie a răspunderii manageriale este autoritatea de luare a deciziilor, acompaniată de resursele şi competenţele necesare pentru implementare, dar şi responsabilitatea deplină pentru performanţa acţiunilor întreprinse. Delegarea responsabilităţilor trebuie să înceapă de la nivelul macro şi să pătrundă până la nivelul micro, pentru a asigura că toate deciziile managerilor superiori ulterior sunt transmise în cascadă nivelurilor inferioare pentru a fi transformate în acţiuni. Implementarea răspunderii manageriale şi, implicit, a delegării de responsabilitate va asigura ca obiectivele şi sarcinile stabilite la nivelul Guvernului să fie operaţionalizate şi descentralizate către entităţile publice, iar ulterior către managerii din cadrul acestor entităţi. Acest mecanism va permite managerilor superiori să se preocupe preponderent de planificarea strategică şi supraveghere, totodată asigurând realizarea sarcinilor la nivelurile inferioare ale entităţii publice. Responsabilităţile trebuie delegate la cel mai inferior nivel la care există suficiente competenţe.

Subcauza 1.1. Lipsa unui cadru de principii generale de organizare a proceselor în baza unui sistem de management delegat, stabilit la nivelul Guvernului care să poată fi aplicat în cascadă la celelalte niveluri inferioare.

Subcauza 1.2. Insuficienţa de instrumente practice privind elementele cheie ale delegării de competenţe, managementul riscurilor şi documentarea proceselor.

Subcauza 1.3. Lacune în procesul de monitorizare şi comunicare sistematică a performanţei.

Subcauza 1.4. Mecanism incomplet de evaluare externă a calităţii sistemelor de control intern managerial, care să identifice şi să corecteze situaţiile de neconformare la standardele stabilite.

Subcauza 1.5. Instruirea insuficientă şi, ca rezultat, managerii din sectorul public nu reuşesc să acumuleze deprinderi practice, să obţină cunoştinţe şi să-şi dezvolte abilităţile manageriale cu privire la organizarea controlului intern managerial.

Cauza 2. Conştientizarea şi înţelegerea redusă a controlului financiar public intern. Cunoaşterea fragmentată a CFPI este caracteristică pentru funcţionarii publici, pentru conducătorii entităţilor publice, pentru societatea civilă, dar şi pentru cetăţeni. CFPI rămâne a fi un concept abstract care nu este perceput ca un sistem care generează valoare adăugată pentru activitatea entităţii publice şi administraţia publică în general. Nivelul scăzut de abordare şi implementare a recomandărilor auditului intern scoate în evidenţă atitudinea mai puţin proactivă a conducătorilor privind îmbunătăţirea sistemelor la nivelul entităţii publice, şi anume: sistemul financiar-economic, sistemul de control intern managerial şi sistemul de guvernanţă. Astfel, o precondiţie pentru implementarea deplină a controlului intern managerial este convingerea managerilor din cadrul autorităţilor publice pentru a schimba rutina şi de a adopta abordări noi privind guvernanţa administrativă. Există cel puţin două motive care ar favoriza rezistenţa managerilor din entităţile publice: (i) percepţia că implementarea controlului intern managerial este o povară adiţională fără valoare adăugată şi (ii) reticenţa şi/sau frica faţă de o responsabilitate şi transparenţă mai mare. Este adevărat faptul că buna implementare a CFPI implică anumite cerinţe administrative, iar metodologiile şi principiile controlului intern managerial sunt complexe şi dificile, dar acestea pot fi soluţionate prin măsuri bine ţintite şi adaptate la contextul autorităţilor publice. În acest context, este important de remarcat şi rolul UCA. Din cauza resurselor limitate, au fost observate anumite lacune în suportul care urma să fie direcţionat către entităţile publice pentru diseminarea eficace a principiilor CFPI, în mod special în domeniul răspunderii manageriale şi a auditului intern independent. Ca urmare, a suferit în mod disproporţionat colaborarea şi dialogul cu autorităţile publice. Suportul, pe alocuri fragmentat, nu a permis instituţionalizarea şi consolidarea unui mecanism de schimb de informaţie rapid care să permită în timp real identificarea unor soluţii viabile la problemele cu care se confruntă autorităţile în procesul implementării CFPI. Drept rezultat, conştientizarea limitată a CFPI generează o serie de consecinţe negative, precum: utilizarea ineficientă a fondurilor publice, gestionarea inadecvată a riscurilor, un mecanism defectuos de luare a deciziilor sau lipsa de suport a reformei din partea societăţii. În acest context, un efort semnificativ mai mare trebuie depus pentru a creşte înţelegerea principiilor, standardelor şi metodologiilor relevante pentru CFPI.

Subcauza 2.1. Lipsa programelor de instruire obligatorii pentru manageri privind controlul intern managerial, răspunderea managerială, delegarea de competenţe sau managementul performanţei. Pregătirea redusă a managerilor şi conducătorilor din cadrul entităţilor publice generează un angajament redus faţă de principiile promovate de CFPI.

Subcauza 2.2. Comunicarea şi diseminarea insuficientă a informaţiilor relevante pentru CFPI către autorităţi, societatea civilă şi cetăţeni.

Subcauza 2.3. Alocarea limitată a resurselor financiare pentru organizarea activităţilor necesare pentru avansarea în procesul de implementare a CFPI, precum: promovarea unui model de răspundere managerială, sprijinirea dezvoltării sistemelor şi proceselor controlului intern managerial şi auditului intern sau oferirea de oportunităţi pentru formarea unor reţele de socializare şi schimb de experienţă între coordonatorii activităţilor de organizare şi dezvoltare a controlul intern managerial.

Subcauza 2.4. Suport limitat din partea UCA la generarea instrumentelor practice pe care managerii le pot folosi la delegarea competenţelor, managementul performanţei şi riscurilor, pentru o abordare consecventă a răspunderii manageriale.

Subcauza 2.5. Lipsa unui model simplificat de control intern managerial aplicabil în mod particular pentru entităţile mici.

Cauza 3. Lacune în cunoştinţele şi abilităţile managerilor de organizare şi dezvoltare a controlului intern managerial. Progresul lent al implementării controlului intern managerial demonstrează complexitatea acestui domeniu. Controlul intern managerial implică principii şi metodologii complexe pentru buna aplicare a acestuia, iar, în prezent, managerii entităţilor publice nu dispun de toate competenţele necesare pentru a realiza obiectivele organizării şi dezvoltării acestuia. Conform datelor rapoartelor anuale consolidate privind CFPI pentru anii 2020-2022, managerii din sectorul public nu beneficiază de un volum suficient de instruire care să permită obţinerea cunoştinţelor şi acumularea deprinderilor practice suficiente pentru dezvoltarea abilităţilor manageriale. Elaborarea programelor de dezvoltare profesională continuă, de regulă, se face în baza ofertelor disponibile, prezentate de furnizorii naţionali şi cele realizate prin proiecte de asistenţă externă. Acestea răspund parţial necesităţilor individuale de instruire ale angajaţilor. În perioada anilor 2020-2022, 90% dintre autorităţile administraţiei publice centrale şi 70% dintre autorităţile administraţiei publice locale de nivelul al doilea au raportat despre faptul că au alocat resursele necesare pentru implementarea programului de pregătire profesională continuă. În pofida celor menţionate, se atestă deficienţe majore privind executarea bugetelor respective atât la nivel central, cât şi la cel local. În consecinţă, efectele sunt vizibile în performanţa autorităţilor publice. În aceste condiţii, instituţionalizarea unui sistem de dezvoltare continuă a capacităţilor în domeniul controlului intern managerial este determinant pentru implementarea eficientă a CFPI.

Subcauza 3.1. Lipsa unui program de instruire sistemică pentru managerii din sectorul public privind controlul intern managerial, răspunderea managerială, delegarea de competenţe sau managementul performanţei.

Subcauza 3.2. Alocarea insuficientă şi neuniformă a resurselor pentru formarea profesională continuă.

Subcauza 3.3. Comunicarea defectuoasă şi colaborare insuficientă între entităţile publice, sectorul asociativ şi programele de suport cu privire la dezvoltarea profesională.

Problema în domeniul auditului intern

54. Conform Raportului PEFA, funcţia de audit intern necesită a fi consolidată pentru a raţionaliza dimensionarea subdiviziunilor de audit intern şi pentru a asigura implementarea eficientă a mecanismelor de asigurare a calităţii.

55. În prezent, se atestă un nivel ridicat de subdimensionare a subdiviziunilor de audit intern. La data de 1 ianuarie 2023, 66% dintre subdiviziunile de audit intern instituite în entităţile publice dispuneau de o singură unitate de personal.

Figura 2. Resursele de personal a subdiviziunilor de audit

intern (SAI) la situaţia din 31 decembrie 2022

Sursa: Raportul anual consolidat privind CFPI pentru anul 2022, https://bit.ly/3QPomvH

56. Procesul de asigurare a calităţii auditului intern nu este utilizat pe larg. Pentru subdiviziunile de audit intern cu o singură unitate de personal, acesta îşi pierde relevanţa, deoarece supervizarea adecvată a activităţii este dificil de realizat. În perioada 2020-2022, doar 65% dintre subdiviziunile de audit intern au elaborat şi implementat un program de asigurare şi îmbunătăţire a calităţii activităţii de audit intern.

57. Recrutarea auditorilor interni reprezintă o provocare majoră pentru întregul sistem public. Procentul de ocupare a funcţiilor de auditor intern variază în funcţie de nivelul entităţii, cu o medie generală de 51% în sectorul public. Atractivitatea funcţiei de auditor intern rămâne relativ scăzută, fapt determinat inclusiv de raportul dezechilibrat între nivelul salarizării, complexitatea şi cerinţele de competenţe aferente funcţiei.

58. Pe lângă dificultăţile de recrutare a personalului, se observă o creştere a exodului de cadre calificate din aceste funcţii. Conform datelor din rapoartele anuale consolidate privind CFPI, fluctuaţia personalului specializat în domeniul auditului intern în perioada 2020-2022 a variat între 9 şi 18%.

59. Problema resurselor umane a afectat negativ şi capacitatea de inovare şi dezvoltare a domeniului. Activitatea de audit intern se concentrează preponderent pe domenii cu risc înalt, evaluate prin prisma respectării cadrului normativ, şi mai puţin pe auditul performanţei şi auditul tehnologiilor informaţionale. Audit de conformitate predomină în numărul anual de misiuni de audit efectuate, înregistrând un nivel de 45% în ultimii trei ani.

60. Problema principală în domeniul auditului intern este: "Auditul intern nu dispune de capacitatea necesară pentru a furniza asigurări obiective privind eficacitatea controlului intern managerial şi nici pentru a oferi consultanţă relevantă şi în timp util pentru activitatea entităţilor publice."

61. Problema respectivă este cauzată de:

Cauza 1. Deficienţe în alocarea de resurse pentru activitatea de audit intern, precum şi în recrutarea personalului în funcţia de auditor intern. Evaluarea documentelor de politici implementate în perioadele anterioare a relevat înţelegerea redusă în rândul conducătorilor entităţilor publice a rolului şi potenţialul auditului intern de a aduce valoare la consolidarea sistemelor de control intern managerial, de a contribui la îndeplinirea obiectivelor entităţii şi la îmbunătăţirea proceselor de management al riscurilor, control şi guvernanţă. Aceasta a contribuit la determinarea insuficientă a managerilor de a aloca resurse suficiente pentru activitatea de audit intern. Conform datelor rapoartelor anuale consolidate privind CFPI pentru anii 2020-2022, în sectorul public activitatea de audit intern este organizată fragmentat, fiind concentrată preponderent în subdiviziuni structurale mici. Cea mai mare pondere (peste 60%) o deţin subdiviziunile de audit intern cu statut de "serviciu" şi personal format din 1-2 unităţi, în timp ce aproximativ 20% reprezintă posturi de auditor intern instituite în afara unei subdiviziuni structurale. Acestea au o capacitate redusă de evaluare sistematică a întregului domeniu de activitate al entităţii publice şi întâmpină dificultăţi în implementarea standardelor profesionale, în special în ceea ce priveşte asigurarea calităţii activităţii realizate. Totodată, se constată o distribuţie ineficientă a resurselor umane între autorităţile ierarhic superioare şi entităţile subordonate la nivelul administraţiei publice centrale. În condiţiile în care problema resurselor umane este înregistrată la nivel central, la nivel local aceasta este şi mai accentuată. Deşi cadrul legislativ în domeniul CFPI stabileşte modele alternative de organizare a auditului intern care să permită entităţilor mici să beneficieze de acest tip de servicii, în prezent, autorităţile publice locale, în particular cele de nivelul întâi, nu beneficiază de activitate de audit intern. Efectul deficienţelor în alocarea de resurse pentru activitatea de audit intern este amplificat de problema suplinirii cu personal a posturilor vacante care, conform situaţiei din 1 ianuarie 2023, reprezentau circa 50% din toate unităţile de personal ale subdiviziunilor de audit intern din sectorul public. Factorul determinant care contribuie la această situaţie este insuficienţa de cadre profesionale calificate pe piaţa muncii care ar corespunde cerinţelor de competenţe aferente funcţiilor de auditor intern, precum şi nivelul scăzut al salariilor în unele categorii de autorităţi publice, în special cele de nivel local. În acest context, urmează să fie depuse eforturi pentru a raţionaliza dimensionarea subdiviziunilor de audit intern, a implementa modele alternative de organizare a funcţiei, a stimula recrutarea auditorilor interni şi pentru a asigura implementarea eficientă a mecanismelor de asigurare a calităţii activităţii de audit intern.

Subcauza 1.1. Lipsa unor criterii unice de dimensionare a activităţii de audit intern.

Subcauza 1.2. Alocarea şi distribuirea inadecvată a resurselor pentru funcţia de audit intern.

Subcauza 1.3. Lipsa unor modele practice de aplicare a formelor alternative de organizare şi furnizare a serviciilor de audit intern pentru entităţile publice mai mici.

Subcauza 1.4. Mecanisme deficitare de atragere şi păstrare a auditorilor interni calificaţi în sistemul public.

Subcauza 1.5. Dezvoltarea şi implementarea carentă a mecanismelor de asigurare şi evaluare a calităţii activităţii de audit intern în sectorul public.

Cauza 2. Lacune în cunoştinţele şi abilităţile auditorilor interni, care se referă atât la cunoaşterea şi aplicarea corectă a standardelor, metodologiei şi procedurilor de audit intern, cât şi la înţelegerea suficientă a specificului sectorului public şi, implicit, a domeniului de activitate a entităţii auditate, la abilităţile analitice, gândire critică, comunicare etc. În momentul de faţă, este aprobat şi pus în aplicare un program naţional de instruire şi certificare în domeniul auditului intern în sectorul public. Scopul acestui program este să se asigure că auditorii interni dobândesc cunoştinţele şi abilităţile necesare pentru a-şi îndeplini eficient atribuţiile. Validarea calificării profesionale prin finalizarea cu succes a acestui program este una dintre cerinţele obligatorii pentru ocuparea sau deţinerea funcţiei de conducător al subdiviziunii de audit intern. La data de 1 ianuarie 2023, doar 54% din conducătorii subdiviziunilor de audit intern deţineau certificate de calificare profesională în domeniul auditului intern în sectorul public. În plus, în ultimii ani, auditul de conformitate este preferat în detrimentul altor tipuri de misiuni de audit, precum: auditul performanţei sau auditul tehnologiilor informaţionale. Situaţia este cauzată în mare parte de lipsa de competenţe şi de abilităţi la nivelul auditorilor interni pentru efectuarea auditurilor specializate. Lacunele în cunoştinţele şi abilităţile auditorilor interni pot avea drept consecinţe negative evaluarea şi raportarea incompletă şi inexactă a situaţiei, abordarea insuficientă a riscurilor emergente şi deficienţelor în activităţile de control, ceea ce duce la o scădere a credibilităţii funcţiei de audit intern şi la diminuarea performanţei entităţii publice. Totodată, lipsa oportunităţilor adecvate pentru dezvoltarea capacităţilor necesare pentru exercitarea funcţiei de audit intern poate genera insatisfacţie de la munca realizată, agravând şi mai mult problema insuficienţei resurselor umane.

Subcauza 2.1. Programul de instruire nu este actualizat suficient de rapid pentru a ţine pasul cu tendinţele de dezvoltare a auditului intern.

Subcauza 2.2. Oportunităţi insuficiente de dezvoltare şi menţinere a calificării profesionale.

Cauza 3. Utilizarea insuficientă a instrumentelor moderne de planificare şi de realizare a activităţii de audit intern. În cadrul entităţilor publice, această cauză se manifestă prin aplicarea procedurilor de audit învechite sau ineficiente, utilizarea insuficientă a tehnicilor de audit în analiza datelor sau lipsa automatizării proceselor de audit. Acest lucru conduce la scăderea eficacităţii şi eficienţei funcţiei de audit intern, iar auditorii pot întâmpina dificultăţi în furnizarea de informaţii în timp util, exacte şi relevante, în primul rând managerilor, dar şi altor părţi interesate. Mai mult decât atât, folosirea redusă a instrumentelor moderne în activitatea de audit intern poate limita capacitatea funcţiei de identificare şi abordare a riscurilor şi de anticipare a provocărilor viitoare care pot afecta performanţa generală a entităţilor publice. Prin implementarea unor abordări noi şi prin utilizarea de instrumente inovatoare, ar fi posibilă optimizarea utilizării resurselor şi repoziţionarea auditului intern ca un consilier de încredere, capabil să ofere asigurări şi sfaturi relevante în timp util.

Subcauza 3.1. Lipsă de abilităţi şi cunoştinţe în rândul auditorilor interni privind utilizarea instrumentelor şi tehnologiilor moderne.

Subcauza 3.2. Oportunităţi insuficiente de identificare şi învăţare a procedurilor şi tehnicilor moderne de audit.

Subcauza 3.3. Digitalizarea redusă a proceselor de audit intern.

Problema în domeniul coordonării şi armonizării centralizate

62. UCA din cadrul Ministerului Finanţelor este responsabilă pentru dezvoltarea continuă şi buna implementare şi funcţionare a controlului financiar public intern. Activităţile de bază ale UCA sunt:

1) elaborarea, promovarea şi monitorizarea politicilor în domeniul CFPI;

2) elaborarea, actualizarea şi armonizarea cadrului de reglementare CFPI;

3) monitorizarea şi evaluarea calităţii activităţilor de audit intern şi a sistemelor de control intern managerial;

4) elaborarea raportului anual consolidat privind CFPI;

5) dezvoltarea mecanismelor de certificare pentru auditorii interni din sectorul public;

6) coordonarea şi/sau organizarea instruirilor în domeniul controlul intern managerial şi auditul intern în sectorul public;

7) reglementarea modului de asociere şi contractare în vederea asigurării auditului intern.

63. Fiecare dintre aceste activităţi necesită resurse financiare şi umane considerabile, în mod special, la această etapă de dezvoltare a CFPI din Republica Moldova. Dar dezechilibrul pronunţat dintre resursele alocate şi volumul sarcinilor de coordonare şi armonizare, determinate de magnitudinea intervenţiilor care ar fi trebuit executate, a avut un impact negativ asupra reformei CFPI. Acest fapt este validat de evaluarea ex-post a documentului de politici implementat în perioada anterioară care menţionează că resursele limitate din cadrul UCA au diminuat viteza reformei din domeniu. Majoritatea acţiunilor pentru implementarea Programului precedent de dezvoltare a CFPI (peste 80%) au fost realizate cu asistenţă tehnică externă.

64. Neasigurarea resurselor suficiente (financiare, umane şi de timp) pentru dezvoltarea controlului intern managerial, a redimensionării subdiviziunilor de audit intern şi a motivării auditorilor interni, a coordonării şi armonizării CFPI, precum şi a consolidării capacităţilor specialiştilor în domeniul finanţelor publice, a condus la progrese mai modeste, în ciuda eforturilor depuse de UCA pentru îmbunătăţirea şi dezvoltarea cadrului de reglementare.

65. Problema resurselor umane şi financiare a afectat negativ şi capacitatea de inovare şi dezvoltare a domeniului. Autorităţile nu au avut timp pentru a dezvolta şi implementa noi iniţiative care să răspundă schimbărilor care au loc în societate. Unul dintre aspectele care au avut de suferit a fost digitalizarea insuficientă a proceselor de evaluare şi monitorizare a situaţiei privind componentele CFPI.

66. Astfel, UCA încă nu a reuşit să devină acel centru de excelenţă care să ofere o direcţie strategică, să asigure că procedurile de control intern managerial şi audit intern din cadrul entităţilor publice sunt aliniate la cele mai inovatoare practici din domeniu, să promoveze dezvoltarea şi diseminarea cunoştinţelor prin iniţiative de formare, cercetare şi schimb de experienţă.

67. Problema principală în domeniul coordonării şi armonizării centralizate a CFPI este: "Unitatea Centrală de Armonizare nu are resurse şi capacităţi suficiente pentru a oferi un suport plenar în accelerarea dezvoltării CFPI."

68. Problema respectivă este cauzată de următoarele:

Cauza 1. Influenţa redusă a Unităţii Centrale de Armonizare. UCA ar trebui să joace rolul unui centru de excelenţă, care să devină o platformă de colaborare şi coordonare între toate entităţile publice şi părţile interesate în dezvoltarea CFPI. Aceasta ar permite partajarea mai facilă a practicilor, instrumentelor şi tehnicilor inovatoare pentru consolidarea sistemelor controlului intern managerial şi eficientizarea activităţii de audit intern. Lipsa unui dialog sistematic şi bine instituţionalizat nu a permis generarea de reacţii relevante din partea autorităţilor publice. Existenţa unui mecanism funcţional de coordonare a implementării legislaţiei din domeniul CFPI ar permite autorităţilor publice să nu fie doar consumatoare de proceduri CFPI, dar ar încuraja participarea activă a acestora în generarea de ajustări şi îmbunătăţiri. Capacitatea de a influenţa, cel puţin într-o anumită măsură, ar putea creşte interesul şi implicarea entităţilor publice în implementarea CFPI.

Subcauza 1.1. Resursele umane actuale ale UCA nu sunt suficiente pentru a face faţă tuturor atribuţiilor existente.

Subcauza 1.2. Alinierea şi integrarea redusă a CFPI cu sistemul de management al finanţelor publice.

Subcauza 1.3. Digitalizarea insuficientă a proceselor şi mecanismelor utilizate şi aplicate în CFPI.

Secţiunea 2.3

Efectele problemelor

69. Menţinerea gradului parţial de implementare a CFPI va genera mai multe efecte negative asupra eficienţei managementului finanţelor publice şi performanţei autorităţilor publice, precum:

1) informaţii financiare eronate – în cazul în care deficienţele CFPI nu vor fi abordate şi rezolvate, problema asigurării integrităţii şi calităţii datelor financiare va continua să existe. Informaţiile financiare eronate pot duce la decizii greşite în detrimentul interesului public, dar şi la scăderea încrederii din partea cetăţenilor privind iniţiativele de reformă şi proiectele implementate de autorităţile publice;

2) alocarea ineficientă a resurselor publice – implementarea parţială a CFPI nu va permite asigurarea utilizării tuturor fondurilor publice într-o manieră transparentă, eficientă, legală, etică şi integră;

3) reducerea transparenţei şi responsabilităţii – calitatea informaţiilor generate de către autorităţile publice este unul dintre factorii care determină nivelul de participare a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor. Un sistem de control intern managerial carent şi care nu este pe deplin funcţional creşte probabilitatea ca unele informaţii să nu fie disponibile în timp util, iar deciziile să fie luate fără o implicare autentică a cetăţenilor şi societăţii civile. În rezultat, politicile publice elaborate de autorităţi pot eşua în identificarea şi setarea acelor priorităţi care sunt relevante pentru cetăţeni. Totodată, autorităţile nu vor reuşi să îmbunătăţească indicatorii de evaluare internaţională privind competitivitatea, corupţia şi transparenţa;

4) management defectuos al riscurilor – implementarea fragmentară a CFPI va îngreuna procesul de identificare, evaluare şi gestionare a riscurilor relevante pentru autorităţile publice, generând consecinţe negative pentru performanţa instituţiei în atingerea obiectivelor strategice;

5) diminuarea calităţii serviciilor publice prestate de către autorităţi – un CFPI mai puţin eficient ar putea diminua eforturile autorităţilor în atingerea unui standard de calitate mai înalt pentru serviciile publice furnizate cetăţenilor.

70. Principiul "a nu lăsa pe nimeni în urmă" este o parte esenţială a angajamentului statelor semnatare ale Agendei de Dezvoltare Durabilă 2030. Acest principiu stă la baza eforturilor depuse de către fiecare stat cu scopul de a eradica sărăcia în toate formele ei, de a elimina discriminarea şi de a reduce inegalităţile şi vulnerabilităţile caracteristice unor grupuri sociale, care astfel subminează capacitatea fiecărei persoane în atingerea potenţialului său.

71. Problemele reflectate în prezentul Program afectează în mod diferit anumite categorii de angajaţi din sectorul public, fiind identificate următoarele grupuri vulnerabile:

1) conducătorii subdiviziunilor de audit intern şi auditorii interni – problema resurselor umane reprezintă o barieră pentru buna implementare a CFPI. Conform datelor din rapoartele anuale consolidate privind CFPI pentru anii 2020-2022, numărul auditorilor interni angajaţi în sectorul public nu a suferit modificări esenţiale, înregistrând un efectiv de peste 130 de persoane sau circa 50% din totalul unităţilor de personal aprobate. Complexitatea şi cerinţele de competenţe aferente funcţiei, corelate cu lipsa posibilităţii de partajare a responsabilităţilor şi oportunităţile limitate de promovare în funcţie din cauza organizării auditului intern preponderent în subdiviziuni mici cu 1-2 unităţi de personal, contribuie şi mai mult la plecarea cadrelor calificate din această profesie. Nivelul redus de ocupare a funcţiilor afectează negativ dezvoltarea funcţiei de audit intern, îngreunând realizarea activităţilor planificate şi limitând resursele pentru activităţi de consiliere şi ad-hoc. În condiţiile în care controlul intern managerial şi auditul intern nu sunt pe deplin asimilate în cultura organizaţională a autorităţilor publice, angajaţii din cadrul subdiviziunilor de audit intern activează într-un mediu mai puţin prielnic, în care există reticenţă, dar şi rezistenţă faţă de abordările inovatoare ale CFPI.

2) angajaţii din administraţia publică locală – la nivelul autorităţilor publice locale, se observă o atitudine mai puţin responsabilă în vederea dezvoltării controlului intern managerial. Înţelegerea limitată a CFPI, lipsa de instruire adecvată şi experienţa practică insuficientă continuă să fie principalele provocări pentru angajaţii din administraţia publică locală. De asemenea, subdiviziunile de audit intern la nivel local se confruntă cu o criză acută de personal, înregistrând cel mai scăzut nivel de conformare la standardele profesionale. Nivelul de ocupare a posturilor de auditor intern în cadrul autorităţilor publice locale de nivelul al doilea a scăzut de la 48,7% în 2020 la 38% în 2022. În acelaşi timp, nicio autoritate publică locală de nivelul întâi nu a înfiinţat o subdiviziune de audit intern în structura sa organizatorică. În aceste circumstanţe, angajaţii din administraţia publică locală nu beneficiază de suport şi consiliere adecvată în organizarea şi consolidarea sistemelor de control intern managerial, fapt ce îi demotivează şi îi determină să adopte o atitudine critică faţă de responsabilităţile stabilite de cadrul normativ.

Capitolul III

OBIECTIV GENERAL

72. Deşi în sistemul administrativ din Republica Moldova există diferite tipuri de entităţi publice, cu grade distincte de subordonare şi ierarhizare, este important să fie implementat un sistem de control intern managerial care să ofere o abordare consecventă pentru întreaga administraţie publică.

73. Obiectivul general al Programului, rezultat din Strategia de dezvoltare a managementului finanţelor publice pentru anii 2023-2030, este asigurarea utilizării fondurilor publice conform principiilor de bună guvernare, prin implementarea controlului intern managerial şi a auditului intern în entităţile publice pe baza standardelor şi bunelor practici ale Uniunii Europene. Astfel, direcţiile prioritare de reformă se bazează pe un cadru logic de intervenţie bine definit în dezvoltarea CFPI.

74. Intervenţiile propuse sunt orientate spre fortificarea răspunderii şi competenţelor de organizare a unor sisteme durabile de control intern managerial, capabile să asigure un management eficient al activităţii orientate spre rezultat. Totodată, acestea vor diminua tendinţele de birocratizare ale aparatului administrativ. Procedurile şi mecanismele de control intern managerial, deşi trebuie să fie foarte clare şi bine descrise, nu ar trebui să ducă la o centralizare decizională, bazată pe verificări constante, ci dimpotrivă, ar trebui să creeze un mediu potrivit pentru delegarea responsabilităţii, autorităţii şi asigurarea unui proces transparent şi incluziv de luare a deciziilor la nivelul fiecărei autorităţi publice.

75. Concomitent, se propune consolidarea auditului intern prin dimensionarea adecvată a resurselor alocate şi sporirea calităţii activităţii, creşterea competenţei şi profesionalismului auditorilor interni, precum şi extinderea ariei de acoperire. În acest fel se urmăreşte îmbunătăţirea capacităţilor auditorilor interni de a identifica şi aborda riscurile şi de a oferi asigurarea şi consultanţa relevantă şi în timp util pentru activitatea entităţii publice.

76. Direcţiile prioritare de reformă sunt aliniate la cele mai bune practici şi standarde internaţionale, obiectivele specifice şi acţiunile din Program fiind structurate după cum urmează:

1) domeniul de intervenţie 1: Controlul intern managerial;

2) domeniul de intervenţie 2: Auditul intern;

3) domeniul de intervenţie 3: Coordonarea şi armonizarea centralizată a CFPI.

77. Viziunea Programului este ca resursele publice din Republica Moldova să fie gestionate în condiţii de transparenţă, economicitate, eficienţă, legalitate, etică şi integritate, respectând standardele şi bunele practici ale Uniunii Europene. Pentru a îndeplini această viziune este necesar să existe voinţă politică pentru implementarea CFPI şi angajament susţinut la nivelul managerilor autorităţilor publice. Ambele componente sunt condiţionate de o înţelegere comună şi comprehensivă a modului în care CFPI contribuie la îmbunătăţirea performanţei autorităţilor publice.

Capitolul IV

OBIECTIVE SPECIFICE

Secţiunea 4.1

Domeniul de intervenţie 1: Controlul intern managerial

78. Acţiunile de intervenţie privind controlul intern managerial au drept scop accelerarea tranziţiei către răspunderea managerială, punând în prim-plan îmbunătăţirea managementului performanţei entităţilor publice de la toate nivelurile. Delegarea responsabilităţii şi partajarea optimă a acesteia între angajaţi, în baza structurii organizaţionale şi în funcţie de competenţele necesare pentru executare, reprezintă principiul de bază al răspunderii manageriale.

79. Condiţiile de facilitare a tranziţiei de la un sistem de control centralizat la un model de management delegat, bazat pe răspundere managerială, sunt:

1) participare mai largă la procesele de elaborare a bugetului şi de planificare strategică, inclusiv asigurarea sinergiei şi legăturii dintre acestea;

2) integrarea managementului riscului în exerciţiul de stabilire a obiectivelor strategice şi operaţionale;

3) delegarea optimă de competenţe în entitatea publică;

4) stabilirea unei autonomii manageriale bine definite, dar aliniate la limitele de control;

5) instituirea/existenţa unui mecanism fiabil de raportare în entitatea publică;

6) existenţa mecanismelor de control al calităţii care permit abordarea performanţei nesatisfăcătoare;

7) organizarea evaluărilor care au un impact direct atât asupra performanţei individuale, cât şi a celei colective.

80. Pentru domeniul de intervenţie 1: Control intern managerial sunt stabilite următoarele obiective specifice:

Obiectivul specific 1.1: Conceptualizarea unui model de organizare descentralizată a proceselor de activitate în cadrul unui sistem de management delegat.

81. Controlul intern managerial reprezintă elementul de bază al unei entităţi publice care asigură şi validează faptul că toate acţiunile din domeniul de activitate al acesteia sunt realizate în mod sistematic şi transparent, urmând un proces bine definit, clar şi previzibil pentru toţi cei implicaţi şi în conformitate cu principiile de bună guvernare. Astfel, modelul elaborat trebuie să asigure o dublă funcţionalitate, fiind relevant şi aplicabil atât la nivelul întregului Guvern, cât şi la nivelul fiecărei entităţi publice. Eficienţa şi eficacitatea activităţii Guvernului este condiţionată de existenţa politicilor, sistemelor şi procedurilor care să asigure că toate deciziile managerilor superiori sunt transmise în cascadă nivelurilor inferioare pentru a fi transformate în acţiuni. Răspunderea managerială trebuie să împuternicească funcţionarii publici de la nivelurile inferioare, astfel încât aceştia să poată lua decizii care să fie aliniate la scopurile şi obiectivele entităţii publice.

82. Centralizarea decizională excesivă sau un mecanism defectuos de delegare, care nu este susţinut de resursele necesare pentru buna executare a acţiunilor, poate genera întârzieri în implementarea politicilor sau erori, precum ineficienţe sistemice, risipă de resurse sau lipsă de reacţie în timp util la nevoile şi problemele cetăţenilor.

83. La momentul actual, nu există o înţelegere comună privind elementele de bază ale răspunderii manageriale şi delegării de competenţe şi nici un model de bune practici care să susţină implementarea acestui principiu în cadrul autorităţilor publice. Cultura de administrare şi practicile actuale de organizare şi funcţionare a entităţilor publice, în baza modelului de control centralizat, contribuie la promovarea unui mediu care este în contradicţie cu principiile răspunderii manageriale şi managementului performanţei. Un bun indicator al conştientizării valorii adăugate generate de către controlul intern managerial este modul de abordare a sarcinilor de coordonare a acestuia, fiind observată o preferinţă disproporţionată faţă de activitatea administrativă în raport cu activitatea strategică. Funcţiile de bază ale responsabililor de coordonarea acţiunilor de dezvoltare a controlului intern managerial se limitează, de regulă, la realizarea procesului de autoevaluare anuală a acestuia.

84. Este nevoie de asistenţă suplimentară pentru a ajuta managerii din entităţile publice să facă tranziţia la abordarea bazată pe răspunderea managerială, inclusiv prin elaborarea modelelor practice şi organizarea instruirilor cu privire la elementele cheie ale delegării de competenţe, gestionării riscurilor şi documentării proceselor. Toate procesele din interiorul entităţii publice, precum planificarea, controlul calităţii sau evaluarea performanţei, trebuie aliniate la principiile răspunderii manageriale.

Obiectivul specific 1.2: Fortificarea mecanismelor de planificare şi raportare a activităţii bazate pe performanţă şi riscuri.

85. Deşi în ultimii zece ani a fost posibilă aprobarea unui cadru normativ care să susţină punerea în aplicare a unui sistem robust de control intern managerial, totuşi schimbările la nivelul entităţilor publice au fost timide, nefiind în stare să producă efecte şi rezultate benefice pentru performanţa autorităţilor. Structurile, procesele şi practicile actuale din cadrul administraţiei publice avantajează controlul centralizat şi birocratic. Accentul pe respectarea regulilor ca bază pentru control reflectă atât preferinţa funcţionarilor publici pentru un astfel de sistem, cât şi un nivel de confort cu acesta. Practicile noi şi ideile inovatoare ale unui control intern managerial modern nu pot fi uşor integrate şi acceptate în cadrul unor instituţii rigide. Un management defectuos al performanţei diminuează capacitatea entităţii publice de a monitoriza şi de a evalua în mod eficient propria performanţă, precum şi de a asigura un nivel înalt de responsabilitate a managerilor în realizarea obiectivelor stabilite şi atingerea ţintelor planificate.

86. Îmbunătăţirea managementului performanţelor va permite trasarea unei legături mai evidente între mandatul entităţii publice şi sursele de finanţare, pe de o parte, şi activităţile realizate şi rezultatele obţinute, pe de altă parte. Pentru a creşte transparenţa performanţelor înregistrate la nivelul entităţilor publice este nevoie de o monitorizare eficientă şi o comunicare sistematică privind furnizarea rezultatelor planificate.

87. Managementul performanţelor trebuie asigurat atât la nivelul întregului sistem guvernamental, cât şi la nivel instituţional, pentru a face transparent modul în care resursele utilizate de către entităţile publice generează servicii, produse şi rezultate aşteptate de cetăţeni. Totodată, planificarea nu poate fi eficientă în condiţiile în care nu este posibil de transmis obiectivele în cascadă de la nivelul întregului Guvern la nivelul entităţii publice, al subdiviziunilor structurale ale acesteia şi până la nivelul fiecărui angajat.

88. Realizarea acţiunilor prioritare aferente acestui obiectiv specific urmăreşte asigurarea legăturii între procesul de gestiune a riscurilor şi planificarea strategică, monitorizarea şi evaluarea performanţelor la nivelul entităţilor publice. De asemenea, metodologia de management al riscurilor urmează să fie uniformizată pentru a facilita integrarea riscurilor de fraudă şi corupţie în registrul consolidat al riscurilor elaborat la nivel de entitate.

Obiectivul specific 1.3: Consolidarea procedurilor de monitorizare şi raportare cu privire la controlul intern managerial.

89. Consolidarea procedurilor de monitorizare şi raportare include mai multe acţiuni prioritare care vizează sporirea eficacităţii şi eficienţei CFPI. Se planifică ajustarea şi îmbunătăţirea mecanismelor de raportare pentru a oferi informaţie veridică şi în timp util, atât conducerii entităţii publice, cât şi altor părţi interesate. Procedurile de raportare utilizate de către entităţile publice vor facilita identificarea timpurie a problemelor sau deficienţe în sistemul de control intern managerial.

90. Elementul-cheie al transformării proceselor de monitorizare şi raportare va fi digitalizarea. Totodată, urmează să fie conceptualizat şi implementat un mecanism clar de evaluare care să valideze independent funcţionalitatea sistemelor de control intern managerial şi să stabilească nivelul de corespundere a acestora la standardele naţionale în domeniu.

Obiectivul specific 1.4: Elaborarea şi punerea în aplicare a unui sistem de dezvoltare a capacităţilor (cunoştinţelor şi abilităţilor) manageriale pentru organizarea unui sistem privind controlul intern managerial eficient.

91. Managerii din entităţile publice adesea nu deţin cunoştinţele şi abilităţile necesare pentru a îndeplini sarcinile aferente organizării şi dezvoltării controlului intern managerial. Au fost constatate deficienţe în procesul de formare profesională continuă. Resursele alocate pentru formarea de competenţe în acest scop sunt insuficiente şi direcţionate neuniform. În consecinţă, CFPI este văzut ca fiind în primul rând o preocupare financiară care poate fi realizată exclusiv prin respectarea unui set de reguli. Totodată, se constată o comunicare şi cooperare insuficientă a autorităţilor publice cu sectorul asociativ şi programele de suport cu privire la dezvoltarea profesională în domeniul controlului intern managerial.

92. Pentru a implementa cu succes controlul intern managerial este necesar să se elaboreze un program de dezvoltare profesională continuă pentru managerii din sectorul public, orientat pe niveluri de responsabilitate atribuită acestora, precum şi să se constituie o reţea de formatori care să asigure instruiri sistematice, cu un grad adecvat de acoperire a necesităţilor.

Secţiunea 4.2

Domeniul de intervenţie 2: Auditul intern

93. Potrivit Raportului PEFA, funcţia de audit intern necesită a fi consolidată pentru a raţionaliza dimensionarea subdiviziunilor de audit intern şi pentru a asigura implementarea eficientă a mecanismelor de asigurare a calităţii. La moment actual, se atestă un nivel ridicat de subdimensionare a subdiviziunilor de audit intern, 66% dintre ele fiind constituit doar dintr-o singură unitate de personal.

94. Acţiunile de intervenţie pe acest domeniu au drept scop îmbunătăţirea calităţii activităţii de audit intern şi eficienţei utilizării resurselor limitate. Aceasta va fi realizată atât prin implementarea acţiunilor inovatoare şi pilotarea modelelor alternative de furnizare a serviciilor de audit intern, cât şi prin regândirea sistemului de distribuire a resurselor pentru activitatea de audit intern la nivelul administraţiei publice centrale.

95. Condiţiile de bază pentru creşterea calităţii auditului intern sunt:

1) consolidarea în continuare a independenţei auditului intern, pentru evitarea conflictelor de interese şi pentru validarea imparţialităţii procesului de audit;

2) alocarea corespunzătoare a resurselor umane, financiare şi tehnologice necesare pentru îndeplinirea sarcinilor de audit intern;

3) eliminarea lacunelor în cunoştinţele şi abilităţile auditorilor interni şi oferirea oportunităţilor de dezvoltare profesională continuă pentru implementarea bunelor practici în domeniu;

4) planificarea strategică şi anuală a activităţii de audit, prin prioritizarea obiectelor auditabile în baza unei analize de risc, pentru utilizarea eficientă a resurselor limitate de audit;

5) instituirea canalelor de determinare a gradului de satisfacţie faţă de serviciile de audit intern şi organizarea de evaluări periodice pentru identificarea oportunităţilor de îmbunătăţire a calităţii acestora.

96. Pentru domeniul de intervenţie 2: Auditul intern sunt stabilite următoarele obiective specifice:

Obiectivul specific 2.1: Consolidarea funcţiei de audit intern la toate nivelurile administraţiei publice.

97. Deşi cadrul legislativ naţional stabileşte prevederi clare pentru organizarea activităţii de audit intern, autorităţile publice continuă să întâmpine dificultăţi în respectarea cerinţelor normative minime privind alocarea resurselor de personal pentru subdiviziunile de audit intern.

98. Eforturile pentru atingerea acestui obiectiv vor fi orientate în următoarele două direcţii:

1) punerea în aplicare a unui mecanism de redistribuire a resurselor de audit intern la nivelul administraţiei publice centrale, cu scop de consolidare a subdiviziunilor de audit intern instituite în cadrul ministerelor, care vor avea o acoperire cu servicii pe întregul domeniu de responsabilitate al autorităţii publice; şi

2) dezvoltarea modelelor alternative de furnizare a serviciilor de audit intern, în mod special pentru entităţile publice mici, care se confruntă grav cu problema respectivă.

99. Concomitent, se planifică să fie create condiţiile necesare pentru desfăşurarea auditurilor interne orizontale şi auditurilor specializate, precum auditul performanţei sau auditul tehnologiilor informaţionale. Astfel de activităţi sunt benefice, deoarece facilitează schimbul de experienţă şi dezvoltarea abilităţilor practice ale auditorilor interni, îmbunătăţirea dialogului între diferite instituţii şi permite o concentrare asupra domeniilor cu risc înalt, de interes naţional, pentru identificarea problemelor şi soluţiilor sistemice. Totodată, rezultatele şi concluziile auditului intern orizontal vor putea fi mai uşor partajate ca exemple de bune practici între entităţile publice.

Obiectivul specific 2.2: Îmbunătăţirea sistemului de certificare şi dezvoltare a calificării profesionale a auditorilor interni din sectorul public.

100. Deţinerea unui certificat naţional de calificare sau a unui certificat de calificare cu recunoaştere internaţională în domeniul auditului intern este o cerinţă specifică minimă, stabilită de legislaţie, pentru persoanele care ocupă funcţia de conducător al subdiviziunii de audit intern, precum şi pentru titularii funcţiilor publice de auditor intern principal.

101. În contextul iniţiativei de consolidare a resurselor umane ale subdiviziunilor de audit intern, este necesar să se extindă programul naţional de instruire şi certificare pentru a putea absorbi un număr mai mare de auditori noi, care vor fi recrutaţi pentru a ocupa posturile vacante. Acest lucru va permite sporirea cunoştinţelor şi aptitudinilor, inclusiv pentru desfăşurarea auditurilor specializate.

102. De asemenea, se planifică revizuirea conţinutului actualului program şi digitalizarea procesului de instruire şi certificare în domeniul auditului intern, în vederea sporirii atractivităţii funcţiei şi susţinerii eforturilor de recrutare a noilor auditori interni.

Obiectivul specific 2.3: Dezvoltarea unui cadru procedural pentru aplicarea tehnicilor moderne de lucru în domeniul auditului intern, inclusiv luarea în considerare a dimensiunii egalităţii de gen.

103. Pentru implementarea cu succes a Programului, este necesară optimizarea şi îmbunătăţirea performanţei echipelor de audit intern. Creşterea numărului de auditori interni şi capacitarea acestora vor permite concentrarea eforturilor asupra proceselor strategice desfăşurate la nivelul entităţilor publice. Astfel, se propune reducerea ponderii misiunilor de audit de conformitate şi tranziţia către misiuni de audit specializate (de sistem, financiar, performanţă). De asemenea, acţiunile desfăşurate în cadrul acestui obiectiv vizează schimbarea trendului descendent privind implementarea recomandărilor auditului intern.

104. Prin implementarea unor abordări noi şi utilizarea instrumentelor inovatoare, auditul intern poate fi repoziţionat ca un consilier de încredere, preocupat de riscurile actuale şi viitoare, şi capabil să ofere asigurări şi sfaturi relevante în timp util.

105. Digitalizarea redusă a proceselor de audit intern afectează potenţialul de creştere şi dezvoltare a acestui domeniu. Implementarea tehnologiilor pentru analiza rapidă a unor volume mari de date (big data), procesarea limbajului natural sau căutarea semantică a informaţiilor nestructurate ar putea genera îmbunătăţiri semnificative în eficacitatea şi eficienţa auditului intern. În special, tehnologiile digitale sunt relevante pentru auditurile performanţei, care se analizează impactul acţiunilor întreprinse de entitatea publică asupra problemelor care urmau să fie soluţionate prin intervenţiile autorităţilor. Digitalizarea proceselor va permite o standardizare mai mare şi o aplicare consecventă a metodologiilor elaborate de către UCA.

106. Într-un sistem CFPI solid, funcţiile de audit intern şi de inspectare financiară se completează reciproc. Acest lucru presupune că diferenţele de obiective, metodologii şi atribuţii ale fiecăreia trebuie să fie clar definite şi respectate pentru a garanta complementaritatea şi o tranziţie treptată între cele două funcţii. În acest sens, stabilirea unei proceduri de colaborare eficientă este esenţială pentru a asigura un sistem robust de verificare şi corectare a abaterilor financiare, de identificare, raportare şi investigare a suspiciunilor de fraudă şi corupţie.

107. O altă componentă importantă a acestui obiectiv este integrarea dimensiunii de gen în auditul intern. Domeniile prioritare includ îmbunătăţirea dezagregării datelor pentru a identifica eventualele disparităţi de gen, elaborarea instrumentelor de audit sensibile la problemele de gen şi creşterea gradului de conştientizare a problemelor de gen în rândul auditorilor interni pentru a îmbunătăţi nivelul de integrare a acestei componente în politicile şi procedurile la nivelul entităţilor publice.

Secţiunea 4.3

Domeniul de intervenţie 3: Coordonarea şi armonizarea centralizată a CFPI

108. Scopul acţiunilor de intervenţie în acest domeniu este consolidarea structurii UCA pentru o coordonare eficientă a politicii de dezvoltare a CFPI, promovarea şi mediatizarea conceptului CFPI atât în rândul entităţilor publice, cât şi în societate.

109. Condiţiile de bază pentru dezvoltarea UCA sunt:

1) menţinerea suportului politic pentru continuarea implementării reformei CFPI;

2) asigurarea cu resurse adecvate, proporţionale cu spectrul de funcţii şi responsabilităţi, precum şi cu volumul de activitate al subdiviziunii;

3) consolidarea competenţelor personalului UCA pentru a ghida şi conduce eficient dezvoltarea şi implementarea strategică a reformei CFPI.

110. Pentru domeniul de intervenţie 3: Coordonarea şi armonizarea centralizată a CFPI, sunt stabilite următoarele obiective specifice:

Obiectivul specific 3.1: Promovarea şi mediatizarea conceptului de control financiar public intern, a rolului şi responsabilităţilor aferente acestuia.

111. Îmbunătăţirea înţelegerii şi conştientizării valorii şi contribuţiei CFPI este esenţială pentru obţinerea angajamentului politic şi strategic necesar pentru implementarea deplină a Programului. Cunoaşterea CFPI nu trebuie limitată doar pentru entităţile publice, dar trebuie asigurată şi pentru alţi actori, precum cetăţenii, mediul de afaceri sau societatea civilă. O înţelegere redusă a beneficiilor CFPI duce la lipsa de interes şi la diminuarea suportului din partea acestor grupuri, precum şi la o prioritate politică redusă pentru reformă.

112. Pentru abordarea acestei probleme, este importantă dezvoltarea şi implementarea unei strategii şi a unor mecanisme de comunicare şi conştientizare, care să prezinte beneficiile şi importanţa întregului sistem CFPI şi, implicit, a dezvoltării CIM şi auditului intern în cadrul entităţii. Acest lucru va contribui la delimitarea şi excluderea potenţialelor neclarităţi referitoare la sarcinile şi atribuţiile de coordonare a CIM, precum şi la funcţia de audit intern.

Obiectivul specific 3.2: Structurarea unităţii centrale de armonizare conform competenţelor delegate şi asigurarea cu resurse adecvate pentru coordonarea eficientă a politicii de dezvoltare a controlului financiar public intern.

113. UCA este motorul principal al implementării CFPI. Astfel, reorganizarea UCA va fi completată prin alocarea resurselor necesare pentru consolidarea capacităţii acestei subdiviziuni, în vederea accelerării implementării tuturor obiectivelor stabilite în acest Program. Consolidarea capacităţii UCA va creşte volumul de suport consultativ, atât teoretic, cât şi practic, oferit managerilor şi auditorilor interni din sectorul public.

114. UCA urmează să depună eforturi substanţiale pentru dezvoltarea instrumentelor practice şi elaborarea procedurilor comune aplicabile între entităţile publice. Acest lucru va contribui la instituţionalizarea controlului intern managerial la nivelul entităţilor publice şi la dezvoltarea auditului intern.

115. Îmbunătăţirile metodologice în domeniul CFPI vor fi realizate prin intermediul unui dialog cu entităţile publice. Totodată, este important ca entităţile publice să nu fie doar beneficiare de proceduri, ci şi să contribuie cu noi idei şi ajustări care să faciliteze implementarea şi mai rapidă a bunelor principii ale CFPI.

Capitolul V

IMPACT

116. Impactul scontat al implementării prezentului Program se axează pe generarea soluţiilor şi pe consolidarea eforturilor, susţinute la nivel politic şi managerial, pentru a asigura că:

1) procesul de luare a deciziilor devine mai eficient, întrucât managerii din entităţile publice au aliniat practica de gestionare a riscurilor cu managementul performanţei, iar procedurile şi procesele operaţionale sunt conexe cu obiectivele strategice ale entităţii;

2) resursele publice sunt utilizate mai eficient şi mai eficace, întrucât controlul intern managerial este aplicat consecvent şi sistematic, atât la nivelul întregului sistem administrativ, cât şi la nivelul fiecărei entităţi publice;

3) numărul de opinii fără rezerve ale auditului extern asupra situaţiilor financiare consolidate ale autorităţilor publice centrale este în creştere, deoarece sistemele îmbunătăţite de control intern managerial asigură furnizarea de informaţii precise, relevante şi în timp util privind activitatea entităţilor publice;

4) CFPI este transformat, fiind asigurată tranziţia de la un model bazat preponderent pe controlul financiar centralizat la o platformă strategică ce aliniază obiectivele la nivelul întregului sistem administrativ şi alocă resursele în baza planurilor şi rezultatelor la nivelul fiecărei entităţi publice;

5) CFPI este capabil să stabilească conexiunile necesare între toate nivelurile administraţiei publice, generând un cadru coerent care încurajează şi stimulează performanţa, răspunderea managerială şi responsabilitatea în faţa cetăţenilor.

117. Dezvoltarea CFPI prin consolidarea răspunderii manageriale, evaluarea eficientă a performanţei şi asigurarea fluxurilor rapide de schimb de informaţii va îmbunătăţi procesele interne la nivelul entităţilor publice, asigurând, în acelaşi timp, o perspectivă coerentă, consecventă şi coordonată asupra performanţei înregistrate la nivelul întregului Guvern.

118. În aceste condiţii, impactul pe termen mediu şi lung al implementării Programului este:

1) îmbunătăţirea transparenţei şi responsabilităţii în utilizarea eficientă a resurselor publice, la toate nivelurile administraţiei publice:

a) la nivelul întregului sistem administrativ,

b) la nivelul sectorului de politici, şi

c) la nivelul entităţii publice;

2) creşterea încrederii cetăţenilor în acţiunile întreprinse de autorităţi pentru soluţionarea problemelor cu care se confruntă, diversificarea metodelor participative de implicare a cetăţenilor în procesele de luare a deciziilor;

3) îmbunătăţirea capacităţilor Guvernului pentru realizarea angajamentelor internaţionale, precum Obiectivele de Dezvoltare Durabilă, şi pentru implementarea reformelor, precum cele în domeniul managementului finanţelor publice;

4) alinierea CFPI la standardele şi la bunele practici internaţionale, sporind astfel nivelul de pregătire a Republicii Moldova pentru aderare la Uniunea Europeană;

5) îmbunătăţirea poziţiei Republicii Moldova în clasamentele internaţionale în domeniul competitivităţii, corupţiei şi transparenţei.

Capitolul VI

COSTURI

119. În cadrul procesului de elaborare a Programului, s-a efectuat o estimare generală a costurilor pentru realizarea obiectivelor şi acţiunilor stabilite. Aceasta a avut în vedere nu doar capabilităţile naţionale, dar şi necesitatea de a integra expertiză internaţională. Rezultatul acestei analize evidenţiază importanţa surselor de finanţare, atât interne, cât şi externe, pentru a acoperi costurile asociate implementării Programului.

120. Valoarea resurselor financiare necesare pentru implementarea Programului constituie circa 35 555,0 mii de lei, care vor fi acoperite din contul mijloacelor alocate în bugetul de stat pentru autorităţile vizate, dar şi din asistenţa partenerilor de dezvoltare care asigură suport în domeniile de intervenţie specifice Programului. La determinarea costurilor a fost aplicată metoda de estimare ascendentă, prezentată în Manualul privind estimarea costurilor documentelor de politici publice din Republica Moldova, elaborat de Cancelaria de Stat cu suportul Uniunii Europene, prin efectuarea unei analize detaliate a necesarului de resurse pentru fiecare acţiune din Plan, inclusiv pe baza unor analogii cu măsuri similare implementate în trecut.

121. Este esenţial de menţionat că valoarea costurilor este estimativă şi poate varia în funcţie de evoluţia implementării Programului şi a condiţiilor externe.

122. Costurile estimate, pe surse de finanţare, sunt prezentate în tabelul de mai jos:

123. Resursele interne vor fi acoperite în principal din bugetul de stat pentru anul 2024 şi estimate în Cadrul bugetar pe termen mediu 2024-2026, fiind alocate prin intermediul programelor şi subprogramelor relevante, cum sunt programul "05 Managementul finanţelor publice" şi subprogramul "0501 Politici şi managementul în domeniul bugetar-fiscal".

124. Adiţional, vor fi identificate şi mobilizate surse externe de asistenţă din partea donatorilor şi partenerilor de dezvoltare, a căror valoare se estimează la 27 360,0 mii de lei (circa 77% din costul total), fiind determinate drept costuri neacoperite. Astfel, asistenţa externă este crucială, contribuind semnificativ la calitatea şi eficienţa implementării Programului.

125. Procesul de identificare a surselor externe presupune o analiză continuă şi colaborare cu diferiţi parteneri internaţionali, asigurând accesul la resursele necesare pentru atingerea obiectivelor Programului.

126. Mecanismele de monitorizare şi raportare vor asigura o vizibilitate constantă asupra cheltuielilor, permiţând ajustări şi realocări atunci când este necesar. Astfel, transparenţa şi responsabilitatea în gestionarea resurselor alocate vor fi esenţiale pentru succesul Programului.

Capitolul VII

RISCURI DE IMPLEMENTARE

127. Descrierea riscurilor care pot afecta implementarea Programului, precum şi măsurilor de diminuare a acestora se prezintă în tabelul de mai jos:

Capitolul VIII

AUTORITĂŢI ŞI INSTITUŢII RESPONSABILE

128. Prezentul Program este aprobat şi asumat de către Guvern. Responsabilitatea generală pentru implementarea documentului aparţine Ministerului Finanţelor, prin intermediul Unităţii Centrale de Armonizare.

129. Cu toate acestea, realizarea acţiunilor din Planul de implementare este partajată şi cu alte autorităţi publice care au responsabilitatea de organizare şi dezvoltare a sistemelor de control intern managerial şi asigurarea funcţiei de audit intern la nivel instituţional.

130. Alte părţi implicate în implementarea Programului sunt Cancelaria de Stat, ministerele şi autorităţile administrative din subordinea acestora, alte autorităţi administrative centrale de specialitate, precum şi I.P. Centrul de Tehnologii Informaţionale în Finanţe. Totodată, Curtea de Conturi a Republicii Moldova, Centrul Naţional Anticorupţie, autorităţile administraţiei publice locale, organizaţiile neguvernamentale şi reprezentanţii mediului academic vor fi antrenaţi în calitate de parteneri la realizarea acţiunilor din Plan.

131. Este important de menţionat implicarea societăţii civile şi a mediului academic, în mod special la capitolul monitorizării şi responsabilizării autorităţilor publice implicate direct în reforma CFPI. Unul dintre mecanismele de participare activă a reprezentanţilor mediului academic şi societăţii civile în procesul de implementare a Programului îl reprezintă activitatea în cadrul Consiliului controlului financiar public intern, organism profesional cu rol consultativ, instituit de Ministerul Finanţelor pentru a susţine implementarea eficientă a CFPI.

132. Ministerul Finanţelor organizează anual o conferinţă în domeniul CFPI. Acest eveniment public reprezintă o altă modalitate de participare largă a actorilor din afara Guvernului la monitorizarea reformelor şi acţiunilor realizate de către autorităţile responsabile de buna implementare a principiilor CFPI.

133. Un alt instrument de responsabilizare a autorităţilor publice este dispoziţia cu privire la Raportul anual consolidat privind CFPI, care se aprobă în fiecare an de către Guvern. În condiţiile în care raportul conţine informaţii relevante şi pentru autorităţile publice locale, se va lua în considerare oportunitatea examinării acestuia în cadrul şedinţelor consiliilor locale. Creşterea interesului şi implicarea factorilor de decizie de nivel local este o prioritate, având în vedere faptul că Programul a identificat angajaţii din administraţia publică locală ca fiind un grup vulnerabil care nu beneficiază din plin de avantajele CFPI.

Capitolul IX

PROCEDURI DE RAPORTARE

134. Implementarea Programului se va realiza în conformitate cu Planul de acţiuni aferent, prin monitorizarea anuală a gradului de realizare a obiectivelor şi a acţiunilor incluse, iar la finalul perioadei de implementare a Programului se va efectua evaluarea acestuia.

135. Existenţa unui mecanism de monitorizare şi raportare cu regularitate a progreselor implementării Programului va permite identificarea lacunelor şi provocărilor în realizarea acţiunilor planificate, generând măsuri corective şi soluţii optime în timp util. Totodată, procedurile de raportare asigură o mai mare transparenţă şi un grad mai înalt de responsabilitate, în condiţiile în care societatea civilă şi cetăţenii pot monitoriza progresul.

136. Ministerul Finanţelor, prin intermediul UCA, va coordona acţiunile de monitorizare şi raportare. Informaţiile privind progresele înregistrate în realizarea Programului vor fi incluse în Raportul anual consolidat privind CFPI, elaborat de către Ministerul Finanţelor. Acest raport va fi întocmit pe baza informaţiilor prezentate anual de către autorităţile şi instituţiile responsabile de implementare, până la data de 1 martie a următorului an de implementare. Acestea vor descrie implementarea obiectivului general şi a obiectivelor specifice derivate din Program, gradul de realizare a acţiunilor, resursele utilizate şi produsele obţinute, identificarea cauzelor întârzierilor şi a modificărilor necesare pentru îmbunătăţirea procesului de implementare a Programului. Rezultatele obţinute în procesul de implementare a Programului vor fi comparate cu cele planificate în etapa iniţială, oferind astfel actorilor implicaţi posibilitatea de a ajusta procesul curent de implementare a documentului de politici.

137. Evaluarea finală va reflecta performanţa implementării întregului Program, prin formularea unei imagini obiective asupra eficacităţii şi eficienţei intervenţiilor, precum şi măsura în care rezultatele aşteptate au fost atinse. Aceasta va stabili, de asemenea, oportunitatea elaborării unor noi intervenţii în acest domeniu.

138. Activităţile de evaluare privind implementarea Programului se vor desfăşura după finalizarea perioadei de realizare a acestuia, prin elaborarea unui raport de evaluare finală pentru patru ani.

139. Evaluarea finală se va axa pe următoarele aspecte:

1) relevanţă: măsura în care obiectivele stabilite au răspuns nevoilor şi priorităţilor naţionale;

2) eficacitate: măsura în care obiectivele au fost atinse şi dacă intervenţiile şi mijloacele utilizate au generat rezultatele aşteptate, precum şi posibilitatea de a obţine mai mult utilizând diferite mijloace;

3) eficienţă: evaluarea dacă obiectivele au fost atinse la cel mai mic cost posibil;

4) sustenabilitate: măsura în care rezultatele, inclusiv schimbările instituţionale, sunt durabile în timp.

140. Rapoartele anuale consolidate privind CFPI, care vor include informaţii privind progresele înregistrate în implementarea Programului, precum şi raportul de evaluare finală vor fi prezentate Guvernului şi publicate pe site-ul web oficial al Ministerului Finanţelor.

Anexă

la Programul de dezvoltare

a controlului financiar public

intern pentru anii 2024-2027

PLANUL DE ACŢIUNI

pentru implementarea Programului de dezvoltare a controlului

financiar public intern pentru anii 2024-2027