Постановление № 165 от 06.03.2024

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Программы развития государственного

внутреннего финансового контроля на 2024–2027 годы

№ 165  от  06.03.2024

 (в силу 11.04.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 144-147 ст. 314 от 11.04.2024

* * *

На основании пункта a) статьи 29 Закона 229/2010 о государственном внутреннем финансовом контроле (повторное опубликование: Официальный монитор Республики Молдова, 2019 г., № 86–92, ст.140), с последующими изменениями, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Программу развития государственного внутреннего финансового контроля на 2024–2027 годы (прилагается).

2. Министерству финансов обеспечить процессы мониторирования и координирования реализации Программы развития государственного внутреннего финансового контроля на 2024–2027 годы.

3. Ответственным органам и учреждениям принять необходимые меры по выполнению Плана действий по реализации Программы развития государственного внутреннего финансового контроля на 2024–2027 годы и ежегодно до 1 марта, а также по запросу представлять в Министерство финансов информацию о ходе выполнения действий, включенных в указанный План.

4. Министерству финансов ежегодно до 1 июня представлять Правительству Сводный годовой отчет о государственном внутреннем финансовом контроле, содержащий информацию о ходе реализации Программы развития государственного внутреннего финансового контроля на 2024–2027 годы.

5. Настоящее постановление вступает в силу с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

Утверждена

Постановлением Правительства

№ 165/2024

ПРОГРАММА

развития государственного внутреннего финансового контроля

на 2024–2027 годы

Глава I

ВВЕДЕНИЕ

1. Государственный внутренний финансовый контроль (в дальнейшем – ГВФК) является важнейшим элементом административной структуры государства, основанной на принципах надлежащего управления. Полное внедрение ГВФК является для Республики Молдова важным шагом по улучшению управления публичными финансами и укреплению ответственности государственного сектора перед гражданами.

2. Республика Молдова приступила к разработке и внедрению ГВФК в 2010 году одновременно с принятием Закона № 229/2010 о государственном внутреннем финансовом контроле, следуя модели, принятой Европейским Союзом для стран-кандидатов и установленной в международных стандартах. Основной целью ГВФК является укрепление управленческой ответственности за оптимальное управление ресурсами в соответствии с задачами публичного субъекта и с принципами надлежащего управления.

3. Программа развития ГВФК на 2024–2027 годы (в дальнейшем – Программа) предназначена для реализации задач Компонента 4 "Государственный внутренний финансовый контроль" из Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2023–2030 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 71/2023. Программа разработана в целях ускорения развития ГВФК для обеспечения прозрачности, экономичности, эффективности, результативности, законности, этичности и неподкупности на всех этапах использования государственных средств.

4. Приоритетные направления реформ в Программе были приведены в соответствие с передовой международной практикой и международными стандартами, а задачи и действия структурированы по трем областям вмешательства:

1) Область вмешательства 1: Внутренний управленческий контроль;

2) Область вмешательства 2: Внутренний аудит;

3) Область вмешательства 3: Централизованная координация и гармонизация ГВФК.

5. Добавленная стоимость хорошо разработанной и внедренной системы ГВФК заключается в генерировании дополнительной значимости качества задач, устанавливаемых на уровне каждого публичного субъекта, уменьшении количества ошибок при принятии решений и укреплении процессов управления рисками. Внедряя настоящую Программу, Министерство финансов стремится повысить доверие общества к публичным учреждениям путем обеспечения надлежащего управления публичными финансами в Республике Молдова. В свою очередь, продвижение прозрачности и ответственности в области эффективного использования государственных средств приведет к созданию более качественных публичных услуг, приближенных к реальным потребностям граждан.

6. Внедрение ГВФК сопряжено как с преимуществами, так и с трудностями. Об этом свидетельствует и необходимость разработки данного документа, который является четвертым документом публичных политик в этой области. К числу наиболее важных вызовов относятся: политическая воля, наличие доступных финансовых и человеческих ресурсов. В то же время внедрение ГВФК обусловлено изменением культуры поведения в публичном секторе, с особым акцентом на менеджменте рисков и оценке эффективности деятельности. В настоящее время как внутренний управленческий контроль, так и внутренний аудит не встроены в полной мере в организационную культуру публичных органов.

7. Преодоление препятствий и достижение задач ГВФК требует постоянных значительных усилий в продвижении диалога и сотрудничества между всеми заинтересованными сторонами, включая центральные и местные органы управления, представителей гражданского общества и партнеров по развитию, а также граждан. Внедрение устойчивой системы внутреннего контроля отвечает интересам всех налогоплательщиков, как в Республике Молдова, так и в Европейском Союзе, поэтому успешное внедрение ГВФК имеет решающее значение для обеспечения уверенности в том, что использование государственных средств осуществляется ответственно и эффективно. Настоящая Программа станет продолжением усилий по внедрению ГВФК в систему государственного управления и администрирования в Республике Молдова.

Раздел 1.1

Вклад в реализацию других правительственных приоритетов

и соответствующих политических документов

8. Настоящая Программа является составной частью системы менеджмента публичных финансов и разработана в соответствии со Стратегией развития менеджмента публичных финансов на 2023–2030 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 71/2023.

9. Стратегия развития менеджмента публичных финансов на 2023–2030 годы (в дальнейшем – Стратегия) устанавливает общие рамки управления публичными финансами в Республике Молдова. Настоящая Программа детализирует стратегическое видение и реализует общие задачи, включенные в Стратегию.

10. В частности, в настоящей Программе детализируются и конкретизируются действия, которые необходимо осуществить в среднесрочной перспективе для достижения конкретной задачи Компонента 4 "Государственный внутренний финансовый контроль", а именно – "Обеспечение использования государственных средств в соответствии с принципами надлежащего управления, путем внедрения внутреннего управленческого контроля и внутреннего аудита в публичных субъектах на основе стандартов Европейского Союза и передовой практики" через утверждение плана последовательных действий в соответствии с положениями Постановления Правительства № 386/2020 о планировании, разработке, утверждении, реализации, мониторинге и оценке документов публичных политик.

11. Настоящая Программа будет способствовать достижению задач Стратегии путем:

1) детализации общих и конкретных задач;

2) разработки и составления плана действий, в котором будут указаны конкретные шаги и мероприятия для достижения всех задач;

3) определения и выделения необходимых ресурсов для надлежащей реализации, в том числе человеческих, финансовых и материальных ресурсов;

4) установления показателей достижений для измерения прогресса и степени выполнения задач;

5) указания ответственных органов власти через четкое распределение ролей и обязанностей по выполнению плана;

6) мониторинга и оценки прогресса на протяжении всего периода реализации документа при внесении необходимых корректировок и изменений;

7) прозрачности в процессе информирования заинтересованных сторон и общественности о проблемах и задачах, прогрессе и результатах для обеспечения высокого уровня поддержки реализации настоящей Программы.

12. ГВФК призвана обеспечить устойчивость и результативность всех действий, предпринимаемых органами публичного управления, на основе прозрачности, управленческой ответственности, эффективного мониторинга и достоверной отчетности. Публичные органы на центральном и на местном уровне ежедневно принимают решения, которые влияют на качество жизни граждан. И в этом контексте крайне важно, чтобы процесс принятия решений был максимально устойчивым с точки зрения недопущения возможных ошибок, растрат, мошенничества и коррупции.

13. В этом контексте в ГВФК косвенно поддерживаются все 17 Целей устойчивого развития и Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. В частности, настоящая Программа будет выполняться в соответствии с Целью устойчивого развития № 16 "Содействие построению миролюбивого и открытого общества в интересах устойчивого развития, обеспечение доступа к правосудию для всех и создание эффективных, подотчетных и основанных на широком участии учреждений на всех уровнях" с акцентом на задаче 16.6: "Создать эффективные, подотчетные и прозрачные учреждения на всех уровнях".

14. Ключевым элементом Цели устойчивого развития № 16 является эффективность всех административных учреждений. В ходе предварительной оценки ГВФК, а также в других отчетах об оценке в этой области отмечалось ограниченное понимание и осведомленность о концепции ГВФК и ее дополнительных преимуществах. Чтобы устранить эти недостатки, органы публичного управления должны лучше реагировать на потребности граждан, ускорить переход к эффективному управлению, дебюрократизировать процедуры и упростить взаимодействие между органами власти и гражданами. Процесс модернизации и совершенствования ГВФК будет способствовать укреплению публичных субъектов.

15. В то же время настоящая Программа будет способствовать внедрению Общей цели 7 "Обеспечение эффективного, инклюзивного и прозрачного управления" Национальной стратегии развития "Европейская Молдова – 2030", утвержденной Законом № 315/2022, которая отражена в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, и, соответственно, "Конкретной цели 7.1: Построение комплексного, ответственного, эффективного, прозрачного публичного управления, открытого для участия граждан в процессах принятия решений".

Мероприятия настоящей Программы относятся к следующим направлениям политик и приоритетным мероприятиям, установленным в Национальной стратегии развития "Европейская Молдова – 2030": (i) "Подраздел 5.2. Реформа публичного управления" (обеспечение прозрачного, гибкого, инклюзивного, партисипативного, представительного и эффективного процесса принятия решений на всех уровнях; обеспечение четкого механизма реализации решений в соответствии с принципами субсидиарности и мониторинга их выполнения; внедрение систем мониторинга гражданами деятельности органов публичной власти, включая механизмы отчетности о степени удовлетворенности граждан предлагаемыми услугами и предоставленной информацией), (ii) "Подраздел 5.3. Электронная трансформация управления, общества и экономики" (содействие полной цифровизации государственных услуг) и (iii) "Подраздел 5.4. Бюджетно-налоговая политика и управление" (укрепление потенциала макрофинансового прогнозирования и планирования; комплексная реформа финансового управления государственных предприятий).

16. Одним из основных вызовов для органов публичного управления Республики Молдова является недостаточность финансовых ресурсов или ограниченность финансовых возможностей для быстрого развития различных секторов экономики. В этом контексте реальное внедрение системы ГВФК, основанной на экономичности, эффективности и результативности, будет способствовать более эффективному использованию имеющихся государственных средств для решения проблем, с которыми сталкиваются граждане.

17. Принимая во внимание необходимость выполнения международных обязательств, выполнение настоящей Программы будет способствовать внедрению Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова и Европейским Союзом (Раздел IV, Глава 7, Ст.49) путем принятия мер по гармонизации национальной законодательной базы, относящейся к области ГВФК, включая внутренний аудит, с общепринятыми международными стандартами и методологиями, а также с лучшей практикой Европейского Союза.

18. Этот документ публичной политики направлен также на ускорение процесса подготовки Республики Молдова к выполнению критериев для присоединения к Европейскому Союзу, так как область ГВФК охватывается Главой 32 "Финансовый контроль" законодательства Европейского Союза, и на достижение прогресса в реформе менеджмента публичных финансов как части политических критериев для переговоров.

В целях обеспечения высокого уровня синергии публичных политик области вмешательства Программы согласованы также с приоритетами, установленными в Стратегии реформы публичного управления Республики Молдова на 2023–2030 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 126/2023, и, соответственно, в Программе на 2023–2026 годы по реализации Стратегии реформы публичного управления Республики Молдова на 2023–2030 годы, утвержденной Постановлением Правительства № 352/2023, а именно: (i) "Приоритетное направление: Система координации и стратегического планирования публичных политик интегрирована с системой среднесрочного бюджетного планирования, обеспечивая финансовую устойчивость и интеграцию всех финансовых ресурсов (внутренних и внешних) под единым зонтиком публичных политик", "Мероприятие 2.1: Повышение уровня использования стандартов менеджмента (ориентированных на менеджерские результаты) и внутреннего (менеджерского) контроля в деятельности публичных учреждений. Укрепление механизма государственного внутреннего финансового контроля, в том числе для определения степени реализации документов публичных политик и уровня достижения их целей (целевых показателей)" и (ii) "Приоритетное направление: Единая система бюджетного и финансового менеджмента для органов публичной власти и публичных учреждений в сочетании с применением единой системы оплаты труда в публичном секторе, уточнением условий финансового самоуправления, в строгой связи с полным покрытием расходов за счет собственных доходов, возможностью получения собственных доходов за счет тарифов за услуги публичного характера", "Мероприятие 2.3: Введение режима менеджмента, ориентированного на результат, который должен охватывать все публичные учреждения, включая использование опросов удовлетворенности или показателей качества. Пилотирование этого процесса и пересмотр системы. Систематический мониторинг этой сферы" и "Мероприятие 2.5: Консолидация применения классических механизмов мониторинга и контроля от уровня профильных министерств до уровня подведомственных публичных учреждений/ агентств".

19. В настоящей Программе отражены также приоритеты, установленные в Программе деятельности Правительства "Процветающая, безопасная и европейская Молдова", утвержденной Постановлением Парламента № 28/2023, глава V: Приоритетные секторальные политики, область "Финансы": "Обеспечение управления публичными финансами на основе принципов налоговой дисциплины, легитимности, предсказуемости, прозрачности и ответственности, в том числе посредством финансового просвещения общественности по вопросам публичных финансов" и "Оптимизация и цифровизация процессов финансового управления и внутреннего публичного контроля, в том числе путем развития процессов централизации для государственных учреждений, а также на основе аутсорсинга на уровне местных учреждений". Таким образом, настоящая Программа будет способствовать эффективному внедрению системы внутреннего управленческого контроля путем укрепления потенциала публичных субъектов, усиления механизмов отчетности по показателям эффективности и повышения ответственности руководителей за достижение запланированных результатов.

Глава II

АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

Раздел 2.1

Концепция государственного внутреннего финансового контроля

20. В соответствии с передовой практикой Европейского Союза ГВФК определяется как общая и консолидированная система, созданная в публичном секторе с целью содействия управлению публичных субъектов в соответствии с принципами надлежащего управления.

21. ГВФК разработан как превентивный механизм. Усилия в рамках этой системы направлены на выявление и устранение потенциальных рисков до того, как они материализуются и приведут к мошенничеству, растратам, снижению эффективности деятельности публичных субъектов или другим возможным негативным последствиям. ГВФК включает процедуры внутреннего управленческого контроля, системы управления эффективностью и рисками, а также деятельность по внутреннему аудиту.

22. ГВФК играет ключевую роль в обеспечении прозрачности, управленческой ответственности и надлежащего управления во всех публичных субъектах в целом. Внедрение ГВФК в полной мере способствует укреплению доверия общественности к рациональному управлению государственными средствами.

23. Система ГВФК состоит из трех компонентов: внутреннего управленческого контроля, внутреннего аудита и централизованной гармонизации.

24. Внутренний управленческий контроль – это система, организованная менеджером публичного субъекта и его персоналом, включающая совокупность процедур, процессов и мероприятий, осуществляемых в учреждении для достижения поставленных задач, лучшего управления рисками и обеспечения высокого уровня соответствия нормативно-правовой базе, а также для повышения эффективности работы. Наряду с созданием системы контроля и проверок этот процесс также включает в себя систематическую и постоянную оценку эффективности используемых механизмов.

25. Внутренний аудит – это объективная и независимая деятельность по оказанию содействия и консультированию, направленная на повышение ценности и улучшение деятельности публичного субъекта. Внутренний аудит поддерживает достижение публичным субъектом своих задач посредством систематического и методичного подхода, оценивая и повышая эффективность процессов менеджмента рисков, контроля и управления. Для обеспечения объективности в оценке системы внутреннего управленческого контроля служба внутреннего аудита не должна быть вовлечена в операционную деятельность публичных субъектов.

26. Централизованная гармонизация предполагает наличие специализированной структуры, координирующей работу системы внутреннего управленческого контроля и функции внутреннего аудита как путем установления минимальных стандартов работы и методологической поддержки, так и путем развития нормативной и институциональной базы в соответствии с лучшей международной практикой. Данная деятельность осуществляется Управлением политик в области государственного внутреннего финансового контроля в составе Министерства финансов, которое является Центральным управлением по гармонизации (в дальнейшем – ЦУГ).

27. Пирамида управленческой ответственности отражает основной принцип ГВФК, который предусматривает высокую степень управленческой ответственности за используемые ресурсы, проведенные операции и достигнутые результаты на уровне публичных субъектов.

28. Принцип основан на балансе между органами (обладание правом принятия решений и управления ресурсами), ответственностью (обязанности и функции руководителя любого уровня) и подотчетностью (механизм предоставления отчетов и отчетности перед руководством) на всех уровнях в рамках публичных субъектов.

29. Таким образом, пирамида управленческой ответственности отражает следующее:

1) нет ответственности без полномочий (полномочия являются предусловием ответственности) и нет ответственности без обязательств (обязательства являются следствием ответственности);

2) полномочия для принятия общих и окончательных решений, ответственность и обязательства тех, кто участвует в управлении – высшее руководство публичных субъектов несет окончательную ответственность за все аспекты функционирования публичных субъектов;

3) баланс между ответственностью и ресурсами – никакая ответственность не должна возлагаться или быть взята на себя без ресурсов, необходимых для достижения результатов.

Раздел 2.2

Описание проблем и их причин

30. С 2010 года были разработаны и реализованы три программы развития в этой области:

1) Программа развития государственного внутреннего финансового контроля, утвержденная Постановлением Правительства № 597/2010;

2) Программа развития государственного внутреннего финансового контроля на 2014–2017 годы, утвержденная Постановлением Правительства № 1041/2013;

3) Программа развития государственного внутреннего финансового контроля на 2018–2020 годы и План действий по ее внедрению, утвержденные Постановлением Правительства № 124/2018.

31. В процессе выполнения предыдущих программ были зафиксированы важные достижения в укреплении данного сектора, такие как создание комплексной нормативно-правовой базы, разработка национальных методологий и стандартов на основе международных принципов и передовой практики, институционализация средств массовой информации и учебных мероприятий, направленных на развития потенциала и постоянную модернизацию институциональной среды внутреннего контроля.

32. Однако, несмотря на постепенные улучшения на протяжении многих лет, системы внутреннего управленческого контроля и функция внутреннего аудита в публичном секторе Молдовы еще не достигли удовлетворительного уровня развития. Задержки с выполнением в полном объеме действий, предусмотренных предыдущими программными документами, привели к продолжению и повторению недостатков и пробелов в достижении результатов ГВФК. Пробелы в выполнении наблюдаются во всех компонентах системы ГВФК: (i) внутренний управленческий контроль, (ii) внутренний аудит и (iii) централизованная координация и гармонизация ГВФК. Все три компонента обеспечивают достижения ниже того уровня, который необходим для создания в полной мере функциональной и результативной системы.

33. Отчет об оценке эффективности публичных расходов и финансовой ответственности (в дальнейшем – Отчет PEFA), проведенный экспертами Всемирного банка в июле 2022 года, и Отчет о мониторинге публичного управления Республики Молдова, подготовленный компанией SIGMA в октябре 2023 года, которые финансировались Европейским Союзом, выявили сложные препятствия, которые, если их не устранить, значительно сократят потенциал для прогресса и развития. Рекомендации касались как укрепления управленческого внутреннего контроля, так и потенциала внутреннего аудита. Так, в отчете Европейской комиссии о расширении, опубликованном 8 ноября 2023 года, в главе 32 "Финансовый контроль" отмечается, что ГВФК еще не внедрена и не функционирует в полной мере в Республике Молдова.

34. Полномасштабному внедрению ГВФК препятствовали главным образом следующие аспекты:

1) были выявлены пробелы в соблюдении Национальных стандартов внутреннего контроля (в дальнейшем – НСВК) даже в тех публичных субъектах, в которых назначены координаторы по организации и развитию внутреннего управленческого контроля. При этом оценка, полученная публичными органами на соответствие НСВК, могла бы быть ниже полученной, так как анализ основан на самооценке. Задачи внутреннего управленческого контроля не достигаются из-за ограниченной заинтересованности руководителей органов публичного управления, низкого уровня ответственности, недостаточного понимания и применения систем делегированного управления. Слабые стороны были отмечены, в частности, во внедрении менеджмента эффективности и рисков, а также в документировании процессов;

2) только 30 % центральных органов публичного управления, указанных в части (1¹) статьи 19 Закона № 229/2010 о государственном внутреннем финансовом контроле, и 10% органов местного публичного управления второго уровня соответствуют минимальным требованиям к количеству внутренних аудиторов (не менее 3 и 2 штатных единиц соответственно). В то же время более 60 % подразделений внутреннего аудита в публичном секторе имеют только одну штатную единицу. Их возможности в области оценки сферы деятельности учреждения и внедрения профессиональных стандартов качества деятельности внутреннего аудита ограниченны. Таким образом, проблема неполного штата подразделений внутреннего аудита является одной из наиболее важных проблем, связанных с их способностью работать эффективно и в соответствии с требованиями;

3) в период внедрения ГВФК малые публичные субъекты, в частности органы местного публичного управления первого уровня, предприняли недостаточные и общие действия по институционализации внутреннего управленческого контроля. Важно отметить наличие объективных причин, затрудняющих внедрение реформы в этих организациях, в частности то, что разделить обязанности и принять дополнительные меры по надзору не позволял их относительно немногочисленный штат. Немногочисленность штата публичных субъектов негативно повлияла и на создание функции внутреннего аудита. За последние годы в органах местного публичного управления первого уровня не было создано ни одного подразделения внутреннего аудита.

35. Основная проблема, рассматриваемая в документе: "Неадекватное внедрение в рамках публичных субъектов внутреннего управленческого контроля и внутреннего аудита, основанного на стандартах и передовой практике Европейского Союза, препятствует обеспечению эффективного использования государственных средств в соответствии с принципами надлежащего управления".

36. Причины и подпричины этой проблемы подробно анализируются в следующих подразделах.

Проблема в области внутреннего управленческого контроля

37. Внутренний управленческий контроль может рассматриваться через призму двух следующих главных аспектов:

1) управленческие системы для руководителей публичных субъектов, внедряемые в целях обеспечения надлежащего функционирования учреждения, осуществления мониторинга процесса и качества действий и для оценки результатов и эффективности работы публичного субъекта; и

2) политики, системы и процедуры, встроенные во все процессы публичного субъекта для подтверждения выполнения задач, установленных на их уровне. Таким образом, внутренний управленческий контроль должен быть внедрен как неотъемлемая часть во все процессы, осуществляемые на уровне Правительства, от планирования политики до ее полной реализации. Внутренний управленческий контроль призван обеспечить эффективность, а также подтвердить целостность всех этапов, предоставляя менеджерам полезную и актуальную информацию.

38. Недостающим элементом предыдущих мер политик в области внутреннего управленческого контроля было отсутствие внимания к административной системе в целом. Принятые меры были сосредоточены на уровне публичных субъектов, но для обеспечения полной реализации принципов надлежащего управления, таких как прозрачность, экономичность, эффективность, результативность, законность, этичность и неподкупность, они должны быть закреплены на уровне всей административной системы.

39. В настоящее время мы выделяем следующие три уровня для создания внутреннего управленческого контроля:

1) макроуровень – уровень всей административной системы, представленный Правительством. Правительство наделено полномочиями по формулированию стратегических задач, которые должны быть реализованы административной системой (бюрократическим аппаратом);

2) средний уровень – уровень сектора политик, представленный министерством. Министерства, в свою очередь, формулируют отраслевые политики, которые должны быть согласованы с приоритетами и стратегическими задачами, установленными Правительством;

3) микроуровень – уровень публичного субъекта, представленный его структурными подразделениями. Отраслевые политики разрабатываются и реализуются совместными усилиями всех должностных лиц.

40. Учитывая высокую степень сложности публичного сектора, необходимо внедрять внутренний управленческий контроль на всех административных уровнях. Если в цепочки внутреннего управленческого контроля имеются пробелы, нарушающие непрерывность стратегических и оперативных связей между тремя уровнями, то полноценное функционирование внутреннего управленческого контроля невозможно.

41. Эффективный внутренний управленческий контроль, созданный на уровне одного публичного субъекта, хотя и является важным элементом для надлежащей реализации отраслевых политик, но не может рассматриваться как достаточный для всей административной системы. Если внутренний управленческий контроль на уровне одного публичного субъекта не может в то же время обеспечить коммуникацию и взаимодействие с задачами политик на двух других верхних уровнях, тогда его полезность с точки зрения способности создавать соответствующую дополнительную ценность всегда будет ограниченна. Более того, в некоторых случаях это может привести к его неэффективности, если руководители учреждений не имеют четкого представления о процедурах и о практике внутреннего управленческого контроля.

42. Таким образом, внедрение управленческого внутреннего контроля преимущественно на уровне публичных субъектов без учета общеправительственного уровня сократило положительное воздействие этой реформы.

43. Разработка нормативно-методической базы внутреннего управленческого контроля, основанной на международных принципах и передовой практике, а также установление обязанности проведения ежегодной оценки и отчетности, по завершении которых составляется декларация об управленческой ответственности, оказались недостаточными мерами для формирования у публичных субъектов навыков эффективного использования рычагов, предоставляемых внутренним управленческим контролем, в целях получения более высоких результатов. Вместо того чтобы обеспечить постепенный переход к управленческой ответственности, публичные субъекты отдали предпочтение культуре управления и модели централизованного контроля, ориентированной более на проведение инспекции, в ущерб модели, ориентированной на достижение результатов и делегирование ответственности.

44. В Республике Молдова функция финансового инспектирования занимает важное место в области контроля финансов. Она представляет собой централизованный контроль ex-post законности и надлежащего исполнения бюджета и управления государственными имуществом, направленный на устранение отдельных случаев ненадлежащего управления финансами. Так, одним из факторов, определяющих недостаточное развитие систем внутреннего управленческого контроля, является дублирование их комплексными финансовыми инспекциями, которые воспринимаются руководителями публичного сектора как валидация финансовых транзакций и операций. Этот факт подрывает как управленческую ответственность, так и деятельность внутреннего аудита, поскольку орган финансовой инспекции обладает большими ресурсами и полномочиями, чем подразделения внутреннего аудита, в том числе полномочиями по вынесению санкций.

45. Согласно данным Министерства финансов, представленным в сводных годовых отчетах по ГВФК за 2020–2022 годы, на уровне центральных органов публичного управления внутренний управленческий контроль не функционирует должным образом и демонстрирует медленные темпы развития. Только 3 % центральных органов публичного управления сообщили о полном соответствии требовании НСВК. Около 90 % сообщили о частичном соответствии, а 7 % указали на несоответствие собственных систем внутреннего управленческого контроля общим организационным стандартам и принципам. Аналогичная ситуация наблюдается и на местном уровне, где 80 % органов местного публичного управления второго уровня сообщили о частично соответствующей и 20 % – о несоответствующей организации систем внутреннего управленческого контроля.

Рисунок 1. Информация о соответствии систем внутреннего управленческого контроля НСВК

Источник: Сводный годовой отчет по ГВФК за 2022 год, https://bit.ly/3QPomvH

46. Менеджмент эффективности и рисков, а также документирование процессов являются компонентами внутреннего управленческого контроля с наименьшей степенью реализации.

47. Что касается процесса планирования деятельности, то в период с 2020 по 2022 годы около 90 % центральных органов публичного управления и 85 % органов местного публичного управления второго уровня сообщили Министерству финансов, что у них есть планы действий, в которых установлены оперативные цели, мероприятия с указанием сроков и ответственных за их реализацию. Вместе с тем субъекты отмечают пробелы в процессе отслеживания достижений и отчетности о результатах деятельности, в основном из-за отсутствия достаточно подробных и поддающихся измерению показателей мониторинга.

48. Согласно Отчету PEFA, данные об эффективности собираются и публикуются, однако использование информации об эффективности является скорее бюрократическим процессом, а учет этой информации для улучшения качества деятельности, осуществляемой органом публичного управления, не является системой.

49. Процесс менеджмента эффективности недостаточно согласован с процессом бюджетного планирования. Дисбаланс между запланированными действиями и ресурсами, необходимыми для их реализации, отрицательно сказывается на степени выполнения публичными субъектами своих задач.

50. Формальное отношение к критическим и возникающим рискам и неэффективное управление ими снижает эффективность достижения поставленных целей. Согласно сводным годовым отчетам по ГВФК за 2020–2022 годы, только 70 % центральных органов публичного управления и 30 % органов местного публичного управления второго уровня ведут реестры рисков, связанных с поставленными целями. Этот интегративный документ по менеджменту рисков остается, как правило, формальностью, навязанной требованиями нормативной базы. Таким образом, риски, которые могут повлиять на эффективность публичных субъектов, а также риски хищений, мошенничества и коррупции не рассматриваются должным и адекватным образом.

51. Представленные данные свидетельствуют о критической ситуации в отношении идентификации и описания базовых процессов. В 2020–2022 годах только 30 % центральных органов публичного управления и 15 % органов местного публичного управления второго уровня соблюдали требования НСВК в отношении документирования процессов. Поэтому не существует уверенности в том, что меры по контролю процессов, осуществляемые в органах публичного управления, применяются регулярно и эффективно для обеспечения качества управленческой и контрольной деятельности.

52. Основной проблемой в области внутреннего управленческого контроля является то, что "Внутренний управленческий контроль недостаточно развит и не в полной мере функционирует в публичных субъектах, что ведет к нерациональному использованию государственных средств и неадекватному менеджменту рисков".

53. Причинами данной проблемы являются:

Причина 1. Культура управления и практика организации систем, структур и процессов на основе модели централизованного контроля, ориентированной больше на регламентирование и инспекции и меньше – на эффективность и управленческую ответственность. В настоящее время еще не создана модель управленческой ответственности, которая была бы применима и функциональна. В Отчете об оценке эффективности государственных расходов и финансовой ответственности управленческая ответственность оценена на 3 балла из 7. Внутренний управленческий контроль воспринимается скорее как простой административный инструмент, чем как стратегический, способствующий повышению и улучшению качества и эффективности планов публичного субъекта. Переход от централизованной модели к модели, основанной на делегировании управленческой ответственности, требует пересмотра структур, изменения внутренних систем и процессов. Предпосылкой управленческой ответственности являются полномочия по принятию решений, сопровождаемые необходимыми ресурсами и навыками для их реализации, а также полная мера ответственности за эффективность предпринятых действий. Делегирование ответственности должно начинаться на макроуровне и доходить до микроуровня, чтобы гарантировать, что все решения менеджеров высшего звена впоследствии передаются на более низкие уровни для осуществления соответствующих действий. Внедрение управленческой ответственности и, косвенно, делегирование ответственности будет гарантировать, что цели и задачи, установленные на уровне Правительства, будут переработаны и децентрализованы и переданы на уровень публичных субъектов, а затем и менеджеров этих структур. Этот механизм позволит менеджерам высшего звена сосредоточиться на стратегическом планировании и надзоре, обеспечивая при этом выполнение задач на более низких уровнях публичных субъектов. Обязанности следует делегировать на самый низкий уровень, на котором имеется достаточная компетентность.

Подпричина 1.1. Отсутствие системы общих принципов организации процессов на основе системы делегированного управления, созданной на уровне Правительства, которая может применяться к другим более низким уровням.

Подпричина 1.2. Отсутствие практических инструментов по ключевым элементам делегирования полномочий, управления рисками и документирования процессов.

Подпричина 1.3. Недостатки в систематическом мониторинге эффективности и процессе коммуникации.

Подпричина 1.4. Неполный механизм внешней оценки качества систем внутреннего управленческого контроля для выявления и устранения случаев несоответствия установленным стандартам.

Подпричина 1.5. Недостаточная подготовка и, как следствие, невозможность накопления менеджерами в публичном секторе практических навыков, получения знаний и развития управленческих навыков в части организации внутреннего управленческого контроля.

Причина 2. Низкая осведомленность и понимание государственного внутреннего финансового контроля. Фрагментарное знание о ГВФК характерно для государственных служащих, руководителей государственных учреждений, гражданского общества, а также для граждан. ГВФК продолжает оставаться абстрактной концепцией, которая не воспринимается как система, создающая добавленную стоимость для деятельности публичного субъекта и государственного управления в целом. Низкий уровень подхода и выполнения рекомендаций внутреннего аудита свидетельствует о менее активном отношении руководителей к совершенствованию систем на уровне публичного субъекта, а именно: финансово-экономической системы, системы внутреннего управленческого контроля и системы управления. Таким образом, предварительным условием полноценного внедрения внутреннего управленческого контроля является убежденность руководителей публичных органов в необходимости изменения рутины и принятия новых подходов к административному управлению. Есть по крайней мере две причины, которые могут способствовать сопротивлению со стороны руководителей публичных субъектов: (i) восприятие внедрения внутреннего управленческого контроля как дополнительного бремени, не имеющего дополнительной ценности, и (ii) уклонение и/или страх перед большей подотчетностью и прозрачностью. Действительно, надлежащее внедрение ГВФК предполагает определенные административные требования, а методологии и принципы внутреннего управленческого контроля сложны и трудны, но их можно решить с помощью целенаправленных мер, адаптированных к условиям государственных органов. В этом контексте важно отметить роль ЦУГ. Из-за ограниченности ресурсов наблюдалась определенная недостаточность поддержки, которая должна быть направлена публичным субъектам для эффективного распространения принципов ГВФК, в частности в области управленческой ответственности и независимого внутреннего аудита. В результате непропорционально сильно пострадали сотрудничество и диалог с публичными органами. Поддержка, порой фрагментарная, не позволила институционализировать и консолидировать механизм быстрого обмена информацией, который позволил бы в режиме реального времени выявлять жизнеспособные решения проблем, с которыми сталкиваются публичные органы в процессе внедрении ГВФК. Ограниченная осведомленность о ГВФК приводит в результате к ряду негативных последствий, таких как: неэффективное использование государственных средств, неадекватное управление рисками, ошибочный механизм принятия решений или отсутствие поддержки реформ со стороны общества. В этом контексте необходимо приложить гораздо больше усилий для углубления понимания принципов, стандартов и методологий, относящихся к ГВФК.

Подпричина 2.1. Отсутствие обязательных программ обучения для менеджеров по вопросам внутреннего управленческого контроля, управленческой ответственности, делегирования полномочий или управления эффективностью. Низкий уровень подготовки менеджеров и руководителей публичных субъектов приводит к низкой приверженности принципам, продвигаемым ГВФК.

Подпричина 2.2. Недостаточная коммуникация и недостаточное распространение информации, относящейся к ГВФК, как в публичных органах, так и среди гражданского общества и граждан.

Подпричина 2.3. Выделение ограниченных финансовых ресурсов для организации мероприятий, необходимых для продвижения процесса внедрения ГВФК, таких как: продвижение модели управленческой ответственности, поддержка развития систем и процессов внутреннего управленческого контроля и внутреннего аудита или предоставление возможностей для формирования социальных сетей и обмена опытом между координаторами деятельности по организации и развитию внутреннего управленческого контроля.

Подпричина 2.4. Ограниченная поддержка со стороны ЦУГ для создания практических инструментов, которые менеджеры могут использовать при делегировании компетенций, в управлении эффективностью и рисками, для последовательного подхода к управленческой ответственности.

Подпричина 2.5. Отсутствие упрощенной модели внутреннего управленческого контроля, в частности применяемой к малым субъектам.

Причина 3. Недостаточность знаний и навыков менеджеров по организации и развитию внутреннего управленческого контроля. Медленный прогресс во внедрении внутреннего управленческого контроля свидетельствует о сложности данной области. Внутренний управленческий контроль включает в себя сложные принципы и методологии его надлежащего внедрения, а руководители публичных субъектов в настоящее время не обладают всеми необходимыми компетенциями для достижения целей его организации и развития. По данным консолидированных годовых отчетов по ГВФК за 2020–2022 годы, менеджеры в публичном секторе не проходят достаточной подготовки для получения знаний и практических умений, необходимых для развития управленческих навыков. Разработка программ непрерывного профессионального обучения обычно основывается на существующих предложениях национальных поставщиков и проектах внешней помощи. Они частично отвечают индивидуальным потребностям сотрудников в обучении. В 2020–2022 годах 90 % центральных органов публичного управления и 70 % органов местного публичного управления второго уровня сообщили о выделении необходимых ресурсов для внедрения программы непрерывного профессионального обучения. Несмотря на это, как на центральном, так и на местном уровне наблюдаются серьезные недостатки в исполнении этих бюджетов. Соответственно, это отражается на показателях эффективности органов публичного управления. В этих условиях институционализация системы непрерывного развития знаний и навыков в области внутреннего управленческого контроля является решающим для эффективного внедрения ГВФК.

Подпричина 3.1. Отсутствие программы системного обучения менеджеров публичных субъектов по вопросам внутреннего управленческого контроля, управленческой ответственности, делегирования полномочий и менеджмента эффективности.

Подпричина 3.2. Недостаточное и неравномерное выделение ресурсов на непрерывное обучение.

Подпричина 3.3. Несовершенная система коммуникации и недостаточное сотрудничество между публичными субъектами, гражданским обществом и программами поддержки профессионального развития.

Проблема в области внутреннего аудита

54. Согласно Отчету PEFA, функция внутреннего аудита нуждается в консолидации в целях оптимизации численности подразделений внутреннего аудита и обеспечения эффективного внедрения механизмов обеспечения качества.

55. В настоящее время наблюдается высокий уровень недоукомплектованности подразделений внутреннего аудита. По состоянию на 1 января 2023 года 66 % подразделений внутреннего аудита, созданных в публичных субъектах, состояли только из одной штатной единицы.

Рисунок 2. Штатная численность подразделений внутреннего аудита (ПВА)

по состоянию на 31 декабря 2022 года

Источник: Сводный годовой отчет по ГВФК за 2022 год, https://bit.ly/3QPomvH

56. Процесс обеспечения качества деятельности внутреннего аудита не получил широкого распространения. Для подразделений внутреннего аудита с одной штатной единицей он теряет свою актуальность, так как адекватный контроль деятельности обеспечить невозможно. В 2020–2022 годах только 65 % подразделений внутреннего аудита утвердили и внедрили программу обеспечения и повышения качества деятельности внутреннего аудита.

57. Набор внутренних аудиторов является серьезной проблемой для всей публичной системы. Процент замещения должностей внутренних аудиторов варьирует в зависимости от уровня организации, при этом в среднем по публичному сектору он составляет 51 %. Привлекательность функции внутреннего аудита остается относительно низкой. Это объясняется несбалансированным соотношением между уровнем заработной платой, сложностью деятельности и требованиями к должностным компетенциям.

58. Помимо сложностей с подбором персонала наблюдается также ускоряющийся отток квалифицированных кадров с этих позиций. По данным консолидированных годовых отчетов ГВФК, текучесть специалистов по внутреннему аудиту в 2020–2022 годах составляла от 9 до 18 %.

59. Проблема человеческих ресурсов оказывает негативное влияние на возможности инноваций и развития области. Деятельность подразделений внутреннего аудита сосредоточена в основном на областях с высоким уровнем риска с точки зрения соблюдения нормативной базы, и в меньшей степени – на аудите эффективности и аудите информационных технологий. Аудит соответствия преобладает в ежегодном количестве выполняемых аудиторских заданий, составляя 45% от общего количества аудиторских заданий за последние три года.

60. Основной проблемой в области внутреннего аудита является то, что "Подразделения внутреннего аудита не располагают достаточным потенциалом для предоставления объективных гарантий в отношении эффективности внутреннего управленческого контроля, а также релевантных и своевременных консультаций для деятельности публичных субъектов".

61. Данная проблема обусловлена следующими причинами:

Причина 1. Недостаточность ресурсов, выделяемых для осуществления деятельности в области внутреннего аудита и в наборе персонала для подразделений внутреннего аудита. Оценка документов публичных политик, реализованных в предыдущие периоды, выявила слабое понимание руководителями публичных субъектов роли и потенциала внутреннего аудита в укреплении систем внутреннего управленческого контроля, в содействии достижению задач организации и совершенствовании процессов менеджмента рисков, контроля и управления. Это способствовало тому, что менеджеры не решались выделять достаточные ресурсы для деятельности внутреннего аудита. Согласно сводным годовым отчетам по ГВФК за 2020–2022 годы, деятельность внутреннего аудита в публичном секторе организована фрагментарно и сосредоточена, в основном, в небольших структурных подразделениях. Наибольшую долю (более 60 %) занимают подразделения внутреннего аудита со статусом "служба" и штатом в 1-2 единицы, и около 20 % составляют должности внутренних аудиторов, созданные вне рамок структурного подразделения. Они располагают ограниченным потенциалом для систематической оценки деятельности публичного субъекта в целом и испытывают трудности в применении профессиональных стандартов, особенно в части обеспечения качества осуществляемой деятельности. В то же время констатируется неэффективное распределение человеческих ресурсов между вышестоящими органами и подведомственными структурами на уровне центральных органов управления. Проблема человеческих ресурсов на уровне органов местного управления стоит еще острее. Несмотря на то, что законодательная база в области ГВФК устанавливает альтернативные модели организации внутреннего аудита, позволяющие малым предприятиям воспользоваться этим видом услуг, в настоящее время органы местного управления, в частности первого уровня, не получают услуги внутреннего аудита. Эффект недостаточного выделения ресурсов для деятельности внутреннего аудита усиливается проблемой замещения вакантных должностей, которые по состоянию на 1 января 2023 года составляли около 50 % всех штатных единиц подразделений внутреннего аудита в публичном секторе. Ключевым фактором, способствующим такой ситуации, является нехватка на рынке труда квалифицированных специалистов, отвечающих требованиям к компетенции внутреннего аудитора, а также низкий уровень заработной платы в некоторых категориях органов публичного управления, в частности на местном уровее. В связи с этим необходимо предпринять усилия для определения оптимального численного состава подразделений внутреннего аудита, внедрения альтернативных моделей организации деятельности внутреннего аудита, стимулирования найма внутренних аудиторов и обеспечения внедрения эффективных механизмов обеспечения качества деятельности внутреннего аудита.

Подпричина 1.1. Отсутствие единых критериев для определения объемов деятельности в области внутреннего аудита.

Подпричина 1.2. Неадекватное выделение и распределение ресурсов для осуществления внутреннего аудита.

Подпричина 1.3. Отсутствие практических моделей внедрения альтернативных форм организации и предоставления услуг внутреннего аудита для небольших публичных субъектов.

Подпричина 1.4. Недостаточные механизмы привлечения и удержания квалифицированных внутренних аудиторов в публичной системе.

Подпричина 1.5: Недостаточные разработка и применение механизмов .обеспечения и оценки качества деятельности внутреннего аудита в публичном секторе.

Причина 2. Недостаточность знаний и навыков внутренних аудиторов, которые касаются как знания и правильного применения стандартов, методологии и процедур внутреннего аудита, так и достаточного понимания специфики публичного сектора и, как следствие, сферы деятельности аудируемого субъекта, аналитических навыков, критического мышления, коммуникации и т. д. В настоящее время утверждена и реализуется национальная программа обучения и сертификации в области внутреннего аудита в публичном секторе. Целью этой программы является обеспечение необходимых условий для того, чтобы внутренние аудиторы приобрели знания и навыки, необходимые для эффективного выполнения функции внутреннего аудита. Подтверждение профессиональной квалификации в результате успешного прохождения программы является одним из обязательных требований для замещения должности или назначения на должность руководителя подразделения внутреннего аудита. По состоянию на 1 января 2023 года 54 % руководителей подразделений внутреннего аудита имеют профессиональные квалификационные сертификаты в области внутреннего аудита в публичном секторе. Кроме того, в последние годы отдается предпочтение проведению аудита соответствия перед другими видами аудиторских миссий, такими как аудит эффективности или аудит информационных технологий. Во многом это объясняется отсутствием у внутренних аудиторов компетенций и навыков для проведения специализированного аудита. Недостаточность знаний и навыков внутренних аудиторов могут привести к таким негативным последствиям, как неполная и неточная оценка и информация о ситуации, ненадлежащее реагирование на возникающие риски и недостаточный контроль. Это ведет к снижению уровня доверия к деятельности внутреннего аудита и падению эффективности деятельности публичного субъекта. В то же время отсутствие достаточных возможностей для развития навыков для выполнения функции внутреннего аудита может привести к неудовлетворенности выполняемой работой, что усугубит проблему нехватки человеческих ресурсов.

Подпричина 2.1. Программа обучения обновляется недостаточно быстро, чтобы соответствовать тенденциям развития внутреннего аудита.

Подпричина 2.2. недостаточные возможности для развития и поддержания профессиональной квалификации.

Причина 3. Недостаточное использование современных инструментов планирования и проведения внутреннего аудита. Проявление данной причины в публичных субъектах проявляется в различных формах: применение устаревших или неэффективных аудиторских процедур, ограниченное использование аудиторских методик при анализе данных или отсутствие автоматизации процессов аудита. В результате снижается эффективность и результативность деятельности внутреннего аудита, а аудиторы могут испытывать трудности с предоставлением своевременной, точной и актуальной информации, в первую очередь менеджерам, а также другим заинтересованным сторонам. Кроме того, неприменение современных инструментов в работе внутреннего аудита может снизить его способность выполнять функцию по выявлению и устранению рисков, предупреждению будущих проблем, которые могут повлиять на общую эффективность работы публичных субъектов. Путем внедрения новых подходов и использования инновационных инструментов можно рационализировать использование ресурсов и применять внутренний аудит как доверенного консультанта, способного своевременно предоставлять актуальные гарантии и консультации.

Подпричина 3.1. Отсутствие навыков и знаний у внутренних аудиторов по использованию современных инструментов и технологий.

Подпричина 3.2. Недостаточные возможности для выявления и изучения современных аудиторских процедур и техник.

Подпричина 3.3. Низкий уровень цифровизации процессов внутреннего аудита.

Проблема в области осуществления централизованной

координации и гармонизации

62. ЦУГ при Министерстве финансов отвечает за постоянное развитие, надлежащее внедрение и функционирование государственного внутреннего финансового контроля. Основными направлениями деятельности ЦУГ являются:

1) разработка, продвижение и мониторирование политик в области ГВФК;

2) разработка, актуализация и гармонизация нормативной базы в области ГВФК;

3) мониторирование и осуществление оценки качества деятельности внутреннего аудита и систем внутреннего управленческого контроля;

4) подготовка консолидированного годового отчета по ГВФК;

5) разработка механизмов сертификации внутренних аудиторов в публичном секторе;

6) координирование и/или организация обучения в области внутреннего управленческого контроля и внутреннего аудита в публичном секторе;

7) регулирование порядка создания объединений и заключения договоров с целью осуществления внутреннего аудита.

63. Каждое из этих действий требует значительных финансовых и человеческих ресурсов, особенно на текущем этапе развития ГВФК в Республике Молдова. Однако заметный дисбаланс между выделяемыми ресурсами и объемом задач по координации и гармонизации, определяемый масштабом мероприятий, которые необходимо было бы осуществить, негативно сказался на ходе реформы ГВФК. Это подтверждается результатами оценки отчета о внедренных политиках за предыдущий период, в котором говорится, что ограниченные ресурсы в рамках ЦУГ замедлили скорость реформы в этой области. Большинство действий по реализации предыдущей Программы развития ГВФК (более 80%) было осуществлено с помощью внешней технической помощи.

64. Отсутствие достаточных ресурсов (финансовых, человеческих и временных) для развития внутреннего управленческого контроля, изменения численного состава подразделений внутреннего аудита и мотивирования внутренних аудиторов, координации и гармонизации ГВФК, а также для развития профессионального потенциала специалистов в области государственных финансов привело к более скромному прогрессу вопреки усилиям, предпринятым ЦУГ в целях совершенствования и развития нормативно-правовой базы.

65. Проблема человеческих и финансовых ресурсов негативно отразилась также на инновационном потенциале и на потенциале развития сектора. Власти не успевали разрабатывать и внедрять новые инициативы, чтобы реагировать на происходящие в обществе изменения. Одним из примеров этого является недостаточный уровень цифровизации процессов оценки и мониторинга компонентов ГВФК.

66. Таким образом, ЦУГ пока не удалось стать тем центром передового опыта, который обеспечивает стратегическое руководство, гарантирует, что процедуры внутреннего управленческого контроля и внутреннего аудита в публичных субъектах соответствуют самым передовым инновационным практикам в этой области, способствует развитию и распространению знаний через осуществление инициатив по обучению, исследованиям и обмену опытом.

67. Основной проблемой в области централизованной координации и гармонизации ГВФК является то, что "Центральное подразделение по гармонизации не обладает достаточными ресурсами и необходимым потенциалом для оказания широкой поддержки в ускорении развития ГВФК".

68. Данная проблема вызвана следующими причинами:

Причина 1. Снижение влияния Центрального управления по гармонизации. ЦУГ должно играть роль центра передового опыта, став платформой для сотрудничества и координации между всеми публичными субъектами и заинтересованными сторонами в развитии ГВФК. Это позволит облегчить обмен практическими инструментами и инновационными техниками для укрепления систем внутреннего управленческого контроля и повышения эффективности деятельности подразделений внутреннего аудита. Отсутствие систематического и хорошо налаженного межведомственного диалога не позволило обеспечить соответствующую обратную связь с органами публичного управления. Наличие функционального механизма координирования процесса внедрения законодательства в области ГВФК позволило бы органам публичного управления быть не только потребителями процедур ГВФК, но и стимулировало бы их к активному участию в разработке корректировок и улучшений. Возможность даже в небольшой степени оказывать влияние способна повысить заинтересованность и вовлеченность публичных субъектов во внедрение ГВФК.

Подпричина 1.1. Текущие человеческие ресурсы ЦУГ недостаточны для выполнения существующих обязанностей.

Подпричина1.2. Низкий уровень встроенности и интеграции ГВФК в систему управления публичными финансами.

Подпричина 1.3. Недостаточная цифровизация процессов и механизмов, применяемых в ГВФК.

Раздел 2.3

Последствия проблем

69. Остановка на уровне частичного внедрения ГВФК приведет к ряду негативных последствий для эффективности управления публичными финансами и показателей эффективности деятельности органов публичного управления, таких как:

1) недостоверная финансовая информация – если недостатки ГВФК не будут устранены, проблема обеспечения полноты и качества финансовых данных будет сохраняться. Недостоверная финансовая информация может привести к принятию неверных решений в ущерб общественным интересам, а также к потере общественного доверия к инициативам осуществления реформ и проектам, реализуемые органами публичного управления;

2) неэффективное распределение государственных ресурсов – частичное внедрение ГВФК не позволит обеспечить прозрачное, эффективное, законное, этичное и честное использование всех государственных средств;

3) снижение прозрачности и ответственности – качество информации, генерируемой органами публичного управления, является одним из факторов, определяющих уровень участия граждан в процессе принятия решений. Слабая и не в полной мере функционирующая система внутреннего управленческого контроля повышает вероятность того, что часть информации не будет доступна своевременно, а решения будут приниматься без реального участия граждан и гражданского общества. В результате публичные политики, разрабатываемые органами власти, могут не идентифицировать и не установить приоритеты, которые важны для граждан. В то же время властям не удастся улучшить показатели международной оценки по конкурентоспособности, коррупции и прозрачности;

4) несовершенный менеджмент рисков – фрагментарное внедрение ГВФК затруднит процесс выявления, оценки и управления рисками, актуальными для органов публичного управления, что негативно скажется на эффективности работы учреждения по достижению стратегических задач;

5) снижение качества публичных услуг, предоставляемых органами власти – менее эффективный ГВФК способен ослабить усилия органов власти по достижению более высокого стандарта качества публичных услуг, предоставляемых гражданам.

70. Принцип "не оставлять никого позади" является важнейшей частью обязательств государств, подписавших Повестку для устойчивого развития до 2030 года. Этот принцип лежит в основе усилий, предпринимаемых каждым государством для искоренения нищеты во всех ее формах, ликвидации дискриминации и уменьшения неравенства и уязвимости, характерных для определенных социальных групп, которые тем самым подрывают способность каждого человека реализовать свой потенциал.

71. Проблемы, отраженные в настоящей Программе, в разной степени затрагивают отдельные категории служащих публичного сектора, среди которых выделяются следующие уязвимые группы:

1) руководители подразделений внутреннего аудита и внутренние аудиторы – кадровый вопрос является препятствием для надлежащего внедрения ГВФК. Согласно сводным годовым отчетам по ГВФК за 2020–2022 годы, количество внутренних аудиторов, занятых в публичном секторе, существенно не изменилось, их численность составляет более 130 человек, или около 50 % от общего количества утвержденных штатных единиц. Сложность и квалификационные требования к служащим наряду с отсутствием возможности разделения обязанностей и ограниченными возможностями продвижения по службе в связи с тем, что деятельность внутреннего аудита организована в основном в рамках небольших подразделений, состоящих из 1-2 штатных единиц, способствуют уходу квалифицированных сотрудников из профессии. Низкий уровень укомплектованности штата негативно влияет на развитие функции внутреннего аудита, препятствует реализации запланированных мероприятий и ограничивая ресурсы для консультативной деятельности и специфических задач. Поскольку внутренний управленческий контроль и внутренний аудит не полностью ассимилированы в организационную культуру органов публичного управления, сотрудники подразделений внутреннего аудита работают в менее благоприятной среде, в которой наблюдаются сопротивление инновационным подходам ГВФК и уклонение от них;

2) служащие органов местного публичного управления – на уровне органов местного публичного управления наблюдается менее ответственное отношение к проведению мероприятий по развитию внутреннего управленческого контроля. Ограниченное понимание ГВФК, недостаточная подготовка и отсутствие практического опыта по-прежнему являются основными проблемами, с которыми сталкиваются служащие местных органов власти. В то же время подразделения внутреннего аудита на местном уровне испытывают острую нехватку кадров и характеризуются самым низким уровнем соответствия профессиональным стандартам. Показатель укомплектованности штатов внутренних аудиторов в органах местного публичного управления второго уровня снизился с 48,7 % в 2020 году до 38 % в 2022 году. В то же время ни один орган местного публичного управления первого уровня не создал в своей организационной структуре подразделение внутреннего аудита. В этих условиях служащие органов местного публичного управления не получают надлежащих поддержки и консультаций по организации и укреплению систем внутреннего управленческого контроля, что демотивирует их и формирует у них критическое отношение к обязанностям, установленным нормативной базой.

Глава III

ОБЩАЯ ЦЕЛЬ

72. Несмотря на то что в административной системе Республики Молдова существуют различные типы публичных субъектов на разных уровнях подчинения и иерархии, важно внедрить систему внутреннего управленческого контроля, которая обеспечит последовательный подход для системы публичного управления в целом.

73. Общей целью настоящей Программы, вытекающей из Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2023–2030 годы, является обеспечение использования государственных средств в соответствии с принципами надлежащего управления путем внедрения внутреннего управленческого контроля и внутреннего аудита в публичных субъектах на основе стандартов и передовой практики Европейского Союза. Таким образом, приоритетные направления реформы опираются на четко определенную логическую программу мер по развитию ГВФК.

74. Предлагаемые меры направлены на усиление ответственности и навыков в организации устойчивых систем внутреннего управленческого контроля, которые способны обеспечить эффективный менеджмент деятельности, ориентированной на результат. В то же время они позволят снизить тенденцию к бюрократизации административного аппарата. Хотя процедуры и механизмы внутреннего управленческого контроля должны быть очень четкими и хорошо описанными, они не должны приводить к централизованному принятию решений, основанному на постоянных проверках, а должны создавать подходящие условия для делегирования ответственности и полномочий, для обеспечения прозрачного и инклюзивного процесса принятия решений на уровне каждого органа публичного управления.

75. В то же время предлагается укрепить внутренний аудит путем адекватного распределения выделенных ресурсов, повышения качества работы, повышения компетентности и профессионализма внутренних аудиторов и расширения сферы охвата. Таким образом предполагается улучшить потенциал внутренних аудиторов по выявлению и устранению рисков, а также по предоставлению своевременных и актуальных гарантий и консультаций для деятельности публичных субъектов.

76. Приоритетные направления реформы соответствуют передовым практикам и международным стандартам, а конкретные задачи и действия в рамках настоящей Программы структурированы следующим образом:

1) Область вмешательства 1: Внутренний управленческий контроль;

2) Область вмешательства 2: Внутренний аудит;

3) Область вмешательства 3: Централизованная координация и гармонизация ГВФК.

77. Видение, отраженное в настоящей Программе, заключается в том, чтобы управление государственными ресурсами в Республике Молдова осуществлялось в условиях прозрачности, экономии, эффективности, законности, этичности и неподкупности, в соответствии со стандартами и передовыми практиками Европейского Союза. Для достижения этого видения необходимо наличие политической воли для внедрения ГВФК и устойчивой приверженности на уровне руководителей публичных субъектов. Оба компонента зависят от общего и всестороннего понимания того, как ГВФК способствует повышению эффективности деятельности органов публичного управления.

Глава IV

КОНКРЕТНЫЕ ЗАДАЧИ

Раздел 4.1

Область вмешательства 1: Внутренний управленческий контроль

78. Меры вмешательства в области внутреннего управленческого контроля направлены на ускорение перехода к управленческой ответственности, в первую очередь на улучшение менеджмента эффективности деятельности публичных субъектов всех уровней. Основным принципом управленческой ответственности является делегирование и оптимальное распределение обязанностей между служащими исходя из организационной структуры и необходимых компетенций для исполнения.

79. Условиями, способствующими переходу от централизованной системы контроля к модели делегированного управления, основанной на управленческой ответственности, являются:

1) более широкое участие в процессах разработки бюджета и стратегического планирования, в том числе обеспечение синергии и взаимосвязи между ними;

2) интеграция менеджмента рисков в процесс постановки стратегических и операционных задач;

3) оптимальное делегирование полномочий в рамках публичных субъектов;

4) установление четкой управленческой автономии, осуществляемой в контролируемых рамках;

5) создание/ существование надежного механизма отчетности на уровне публичного субъекта;

6) наличие механизмов контроля качества для устранения неудовлетворительной эффективности;

7) организация оценок, оказывающих непосредственное влияние как на индивидуальные показатели эффективности, так и на коллективные.

80. Для области вмешательства 1: Внутренний управленческий контроль установлены следующие конкретные задачи:

Конкретная задача 1.1: Разработка концепции модели децентрализованной организации процессов деятельности в рамках системы делегированного управления.

81. Внутренний управленческий контроль является основным элементом публичного субъекта, который обеспечивает и подтверждает, что все действия публичного субъекта осуществляются систематически и являются прозрачными, в рамках четко определенного, понятного и предсказуемого процесса, знакомого всем вовлеченным лицам, и в соответствии с принципами надлежащего управления. Таким образом, разработанная модель должна обеспечивать двойную функциональность, быть актуальной и применимой как на уровне всего Правительства, так и на уровне каждого публичного субъекта. Эффективность и результативность деятельности Правительства обусловлена наличием политик, систем и процедур, обеспечивающих каскадирование всех решений менеджеров высшего звена на более низкие уровни для исполнения. Управленческая ответственность должна наделять полномочиями государственных служащих на нижних уровнях, так чтобы они могли принимать решения, соответствующие целям и задачам публичного субъекта.

82. Чрезмерная централизация процесса принятия решений или несовершенный механизм делегирования полномочий, не подкрепленный необходимыми ресурсами для надлежащего выполнения действий, может привести к задержкам в реализации политик или таким ошибкам, как системная неэффективность, нерациональное использование ресурсов или отсутствие своевременного реагирования на потребности и проблемы граждан.

83. В настоящее время не существует общего понимания ни об основных элементах управленческой ответственности, ни о делегировании полномочий. Не существует также модели передовой практики для поддержки внедрения этого принципа в органах публичного управления. Культура управления и существующая практика организации и функционирования публичных субъектов в рамках модели централизованного контроля способствуют формированию среды, противоречащей принципам управленческой ответственности и менеджмента эффективности. Хорошим показателем осознания добавленной стоимости внутреннего управленческого контроля является подход к его координированию, при котором непропорциональное предпочтение отдается административной деятельности по сравнению со стратегической деятельностью. Основные функции лиц, ответственных за координирование развития системы внутреннего управленческого контроля, ограничиваются, как правило, проведением его ежегодной самооценки.

84. Руководителям публичных субъектов необходимо предоставить дополнительную помощь для осуществления перехода к принципу, основанному на управленческой ответственности, в том числе путем разработки практических моделей и организации обучения по ключевым аспектам делегирования полномочий, управления рисками и документирования процессов. Все процессы публичного субъекта, такие как планирование, контроль качества или оценка эффективности, должны быть приведены в соответствие с принципами управленческой ответственности.

Конкретная задача 1.2: Укрепление механизмов планирования деятельности и отчетности, основанных на показателях эффективности и рисках.

85. Несмотря на то, что за последние 10 лет стало возможным утверждение нормативной базы, поддерживающей внедрение надежной системы внутреннего управленческого контроля, изменения на уровне публичных субъектов были скромными и не способствовали достижению результатов, влияющих на эффективность органов власти. В рамках действующих в органах публичного управления структур, процессов и практик предпочтение отдается централизованному и бюрократическому контролю. Акцент на соблюдении требований, лежащий в основе контроля, отражает как расположенность государственных служащих к такой системе, так и степень ее удобности. Новые практики и инновационные идеи современного внутреннего управленческого контроля невозможно легко интегрировать и применять в рамках менее гибких учреждений. Несовершенный менеджмент эффективности снижает способность публичного субъекта успешно мониторировать и оценивать собственную эффективность, а также не позволяет обеспечивать высокий уровень ответственности менеджеров в достижении поставленных задач и выполнении запланированных показателей.

86. Совершенствование менеджмента эффективности позволит установить более четкую связь между мандатом публичного субъекта и источниками финансирования, с одной стороны, и осуществленной деятельностью и достигнутыми результатами – с другой. Для повышения прозрачности зарегистрированных на уровне публичных субъектов достижений необходимы эффективный мониторинг и систематическое информирование о выполнении запланированных показателей.

87. Менеджмент эффективности должен быть обеспечен как на уровне всей правительственной системы, так и на институциональном уровне, чтобы сделать прозрачным процесс использования публичными субъектами ресурсов для создания услуг, продуктов и получения результатов, ожидаемых гражданами. В то же время планирование не может быть эффективным, если невозможно каскадировать задачи с уровня Правительства на уровень публичного субъекта, его структурных подразделений и до уровня отдельных служащих.

88. Реализация приоритетных действий в рамках данной конкретной задачи направлена на обеспечение связи между процессом управления рисками и стратегическим планированием, мониторингом и оценкой эффективности на уровне публичных субъектов. Методология управления рисками также должна быть стандартизирована, чтобы упростить внесение рисков мошенничества и коррупции в консолидированный реестр рисков, разрабатываемый на уровне учреждения.

Конкретная задача 1.3: Усиление процедур мониторинга и отчетности по внутреннему управленческому контролю.

89. Укрепление процедур мониторинга и отчетности включает множество приоритетных действий, направленных на повышение эффективности и результативности ГВФК. Планируется скорректировать и усовершенствовать механизмы отчетности в целях предоставления достоверной и своевременной информации как руководству публичного субъекта, так и другим заинтересованным сторонам. Процедуры отчетности, используемые публичными субъектами, будут способствовать раннему выявлению проблем или недостатков в системе внутреннего управленческого контроля.

90. Ключевым элементом трансформации процессов мониторинга и отчетности станет цифровизация. В то же время необходимо разработать концепцию и внедрить четкий механизм оценки для независимого подтверждения функциональности систем внутреннего управленческого контроля и определения уровня их соответствия национальным стандартам в этой области.

Конкретная задача 1.4: Разработка и внедрение системы развития управленческих способностей (знаний и навыков) для организации эффективной системы внутреннего управленческого контроля.

91. Менеджеры публичных субъектов зачастую не обладают необходимыми знаниями и навыками для выполнения задач, связанных с организацией и развитием внутреннего управленческого контроля. Были выявлены недостатки в процессе непрерывной профессиональной подготовки. Ресурсы, выделяемые на обучение навыкам, недостаточны и распределены неравномерно. В результате ГВФК рассматривается в первую очередь как финансовая задача, которую можно решить только путем соблюдения ряда правил. В то же время наблюдаются недостаточные коммуникация и сотрудничество органов публичного управления с гражданским обществом и программами поддержки профессионального развития в области внутреннего управленческого контроля.

92. Для успешного внедрения внутреннего управленческого контроля необходимо разработать программу непрерывного профессионального развития для менеджеров в публичном секторе исходя из уровней возложенной на них ответственности. Необходимо также создать сеть инструкторов для проведения систематического обучения со степенью охвата, соответствующей потребностям.

Раздел 4.2

Область вмешательства 2: Внутренний аудит

93. Согласно Отчету PEFA, функция внутреннего аудита нуждается в укреплении для оптимизации численного состава подразделений внутреннего аудита и обеспечения эффективного внедрения механизмов обеспечения качества. В настоящее время отмечается высокий уровень недоукомплектованности подразделений внутреннего аудита, при том что в 66 % из них создана только одна штатная единица.

94. Меры вмешательства в этой области направлены на повышение качества деятельности внутреннего аудита и эффективности использования ограниченных ресурсов. Оно будет достигнуто как за счет внедрения инновационных мероприятий и пилотирования альтернативных моделей предоставления услуг внутреннего аудита, так и за счет переосмысления системы распределения ресурсов для осуществления внутреннего аудита на уровне центрального публичного управления.

95. Основными условиями повышения качества внутреннего аудита являются:

1) дальнейшее укрепление независимости внутреннего аудита во избежание конфликта интересов и для подтверждения беспристрастности процесса аудита;

2) адекватное распределение человеческих, финансовых и технологических ресурсов, необходимых для выполнения задач внутреннего аудита;

3) устранение пробелов в знаниях и навыках внутренних аудиторов и предоставление возможностей для непрерывного профессионального развития с целью внедрения лучших практик в данной области;

4) стратегическое и ежегодное планирование аудиторской деятельности путем определения приоритетности аудитируемых объектов на основе анализа рисков для эффективного использования ограниченных аудиторских ресурсов;

5) создание каналов для определения уровня удовлетворенности услугами внутреннего аудита и организация периодических оценок с целью выявления возможностей для повышения их качества.

96. Для области вмешательства 2: Внутренний аудит установлены следующие конкретные задачи:

Конкретная задача 2.1: Консолидация функции внутреннего аудита на всех уровнях публичного управления.

97. Несмотря на то что национальная законодательная база устанавливает четкие положения по организации деятельности внутреннего аудита, органы публичного управления продолжают сталкиваться с трудностями в соблюдении минимальных нормативных требований по обеспечению подразделений внутреннего аудита человеческими ресурсами.

98. Для выполнения этой задачи основные усилия будут направлены в следующих двух направлениях:

1) внедрение механизма перераспределения ресурсов внутреннего аудита на уровне центральных органов публичного управления с целью укрепления подразделений внутреннего аудита, созданных в министерствах, которые будут предоставлять услуги во всей зоне ответственности органа публичного управления, и

2) разработка альтернативных моделей предоставления услуг внутреннего аудита, особенно для небольших публичных субъектов, которые испытывают серьезные трудности в этом вопросе.

99. В то же время планируется создать необходимые условия для проведения горизонтальных внутренних аудитов и специализированных аудитов, таких как аудит эффективности или аудит информационных технологий. Такие мероприятия полезны, поскольку способствуют обмену опытом и развитию практических навыков внутренних аудиторов, улучшают диалог между различными учреждениями и позволяют сосредоточиться на представляющих национальный интерес областях высокого риска для выявления проблем и их системных решений. Результаты и заключения горизонтального внутреннего аудита можно будет легче распространять среди публичных субъектов в качестве примеров передовой практики.

Конкретная задача 2.2: Совершенствование системы сертификации и профессионального развития внутренних аудиторов в публичном секторе.

100. Наличие национального квалификационного сертификата или международно признанного квалификационного сертификата в области внутреннего аудита является специфическим минимальным требованием, установленным законом для лиц, занимающих должность руководителя подразделения внутреннего аудита, а также для лиц, занимающих государственную должность главного внутреннего аудитора.

101. В контексте инициативы по укреплению человеческих ресурсов в составе подразделений внутреннего аудита необходимо расширить национальную программу обучения и сертификации, чтобы быть готовыми принять большее колличество новых аудиторов, которые будут наняты для замещения вакантных единиц. Это позволит повысить уровень знаний и навыков, в том числе для проведения специализированных аудитов.

102. Кроме того, планируется пересмотреть содержание текущей программы и перевести процесс обучения и сертификации в области внутреннего аудита в цифровой формат, чтобы повысить привлекательность этой функции и поддержать усилия по набору новых внутренних аудиторов.

Конкретная задача 2.3: Разработка процедурной базы для применения современных методов работы в области внутреннего аудита, с учетом гендерного аспекта.

103. Для успешной реализации настоящей Программы необходимы оптимизация и повышение эффективности работы подразделений внутреннего аудита. Увеличение количества внутренних аудиторов, а также наращивание их потенциала позволят перенаправить усилия на стратегические процессы, происходящие на уровне публичных субъектов. Таким образом, планируется снизить долю миссий по аудиту соответствия и перейти к специализированным аудиторским миссиям (системным, финансовым, по эффективности). В то же время действия в рамках этой задачи будут направлены на изменение тенденции к снижению выполнения рекомендаций внутреннего аудита.

104. Внедрение новых подходов и использование инновационных инструментов позволит трансформировать внутренний аудит в надежного консультанта, который занимается вопросами текущих и будущих рисков и способен предоставлять своевременные и актуальные гарантии и рекомендации.

105. Низкий уровень цифровизации процессов внутреннего аудита влияет на потенциал роста и развития этой области. Внедрение технологий быстрого анализа больших объемов данных (big data), обработки естественного языка или семантического поиска неструктурированной информации может привести к значительному повышению эффективности внутреннего аудита. В частности, цифровые технологии актуальны для аудита эффективности, в рамках которого осуществляется анализ воздействия мер, предпринятых публичным субъектом при возникновении проблем, разрешение которых должно было происходить при вмешательстве органов власти. Цифровизация процессов позволит обеспечить большую стандартизацию и последовательное применение методологий, разработанных ЦУГ.

106. В надежной системе ГВФК функции внутреннего аудита и финансовой инспекции дополняют друг друга. Это означает, что различия в задачах, методологиях и полномочиях каждой из них должны быть четко определены и строго соблюдаться, чтобы обеспечивать взаимодополняемость и постепенный переход от одной функции к другой. В этой связи создание процедуры эффективного взаимодействия имеет важное значение для обеспечения надежной системы проверки и исправления финансовых нарушений, выявления случаев подозрения в мошенничестве и коррупции, информирования о них и их расследования.

107. Еще одним важным компонентом этой задачи является учет гендерных аспектов при проведении внутреннего аудита. Приоритетными направлениями являются: улучшение дезагрегации данных для выявления возможных гендерных неравенств, разработка инструментов аудита, направленных на выявление гендерных проблем и повышение уровня осведомленности внутренних аудиторов о гендерных проблемах с целью повышения степени интеграции гендерных аспектов в политику и процедуры на уровне публичных субъектов.

Раздел 4.3

Область вмешательства 3: Централизованная

координация и гармонизация ГВФК

108. Вмешательство в область Централизованной координации и гармонизации ГВФК направлено на укрепление структуры ЦУГ для эффективного осуществления координации политики по внедрению ГВФК, продвижения и повышения осведомленности о концепции ГВФК как среди публичных субъектов, так и в обществе.

109. Основными условиями для развития ЦУГ являются:

1) сохранение политической поддержки для дальнейшей реализации реформы ГВФК;

2) обеспечение адекватных ресурсов, соизмеримых со спектром функций и зоной ответственности, а также с объемом работы подразделения;

3) улучшение компетенций служащих ЦУГ для эффективного управления стратегическим развитием и реализацией реформы ГВФК.

110. Для области вмешательства 3: Централизованная координация и гармонизация ГВФК установлены следующие конкретные задачи:

Конкретная задача 3.1: Продвижение и повышение осведомленности о концепции государственного внутреннего финансового контроля, его роли и связанной с ним ответственности.

111. Важное значение для достижения политической и стратегической поддержки, необходимой для полной реализации настоящей Программы, имеет повышение уровня понимания ценности и осознания вклада ГВФК. Осведомленность о ГВФК должна существовать не только на уровне публичных субъектов, но и на уровне других акторов, таких как граждане, бизнес среда или гражданское общество. Недостаточное понимание преимуществ ГВФК приводит к отсутствию интереса и снижению поддержки со стороны вышеперечисленных групп, а также к низкой политической приоритетности реформы.

112. Для решения этой проблемы важно разработать и внедрить стратегию и механизмы коммуникации и информирования, которые должны представлять преимущества и значимость всей системы ГВФК и, тем самым, развития внутреннего управленческого контроля и внутреннего аудита в рамках субъекта. Это поможет ограничить число возможных случаев недопонимания, связанного с задачами и обязанностями координации внутреннего управленческого контроля и функции внутреннего аудита, и исключить их.

Конкретная задача 3.2: Создание структуры центрального подразделения по гармонизации, соответствующей делегированным полномочиям, и обеспечение адекватных ресурсов для осуществления эффективного координирования разработки политики государственного внутреннего финансового контроля.

113. ЦУГ является основной движущей силой внедрения ГВФК. Таким образом, реорганизация ЦУГ предусматривает обеспечение необходимыми ресурсами для повышения потенциала подразделения с целью ускорения реализации всех задач, поставленных в настоящей Программе. Повышение потенциала ЦУГ позволит увеличить объем теоретической и практической консультационной поддержки, оказываемой менеджерами внутренним аудиторам в публичном секторе.

114. ЦУГ приложит значительные усилия для разработки практических инструментов и описания общих процедур, применяемых для публичных субъектов, что будет способствовать институционализации внутреннего управленческого контроля в публичных субъектах и развитию внутреннего аудита.

115. Методологические усовершенствования в области ГВФК будут осуществляться посредством диалога с публичными субъектами. При этом важно, чтобы публичные субъекты были не только потребителями процедур, но и генераторами новых идей и корректировок, которые позволят еще быстрее внедрять передовые практики ГВФК.

Глава V

ВОЗДЕЙСТВИЕ

116. Ожидается, что реализация настоящей Программы окажет воздействие на консолидацию усилий на политическом и управленческом уровне и на выработку таких решений, в результате которых:

1) процесс принятия решений стал более эффективным, так как руководители публичных субъектов привели практику управления рисками в соответствие с управлением эффективностью, а операционные процессы и процедуры – в соответствие со стратегическими целями субъекта;

2) государственные ресурсы использовались более эффективно и рационально, так как внутренний управленческий контроль применяется последовательно и систематически, как на уровне всей административной системы, так и на уровне каждого публичного субъекта;

3) количество заключений без оговорок внешнего аудита по консолидированной финансовой отчетности центральных государственных органов стало больше, так как усовершенствованные системы управленческого внутреннего контроля обеспечивают предоставление точной, актуальной и своевременной информации о работе публичных субъектов;

4) осуществлена трансформация ГВФК путем перехода от модели, основанной преимущественно на централизованном финансовом контроле, к стратегической платформе, которая приведет в соответствие цели в рамках всей административной системы и распределит ресурсы на основе планов и результатов на уровне каждого публичного субъекта;

5) система ГВФК дает возможность установления необходимых связей между всеми уровнями публичного управления, создания целостной структуры, в которой поощряются и стимулируются эффективность, управленческая ответственность и ответственность перед гражданами.

117. Развитие ГВФК путем усиления управленческой ответственности, эффективной оценки качественных характеристик и обеспечения быстрого обмена информацией позволит улучшить внутренние процессы на уровне публичных субъектов, обеспечив при этом согласованное, последовательное и скоординированное представление о результатах деятельности всего Правительства.

118. В этом контексте результатом реализации настоящей Программы в среднесрочной и долгосрочной перспективе станут:

1) повышение прозрачности и ответственности в целях эффективного использования государственных ресурсов на всех уровнях публичного управления:

a) на уровне всей административной системы,

b) на уровне политик, и

c) на уровне публичного субъекта;

2) повышение доверия граждан к действиям органов власти по решению проблем, с которыми они сталкиваются, диверсификация методов партисипативного управления с вовлечением граждан в процессы принятия решений;

3) повышение способности Правительства выполнять международные обязательства, такие как Цели в области устойчивого развития, и проводить реформы, подобные реформе в области управления публичными финансами;

4) приведение ГВФК в соответствие с международными стандартами и передовыми практиками, что повысит готовность Республики Молдова к присоединению к Европейскому Союзу;

5) улучшение позиции Республики Молдова в международных рейтингах в области конкурентоспособности, коррупции и прозрачности.

Глава VI

РАСХОДЫ

119. В процессе разработки настоящей Программы была составлена общая смета расходов для достижения поставленных целей и реализации запланированных мероприятий. При этом учитывались не только национальные возможности, но и необходимость привлечения международного опыта. Результаты этого анализа подчеркивают важность внутренних и внешних источников финансирования для покрытия расходов, связанных с реализацией Программы.

120. Объем финансовых ресурсов, необходимых для реализации настоящей Программы, составляет около 35 555,0 тыс. леев, которые будут выделены из средств, запланированных в государственном бюджете для соответствующих органов власти, а также за счет помощи партнеров по развитию, оказывающих поддержку в областях вмешательства, указанных в Программе. При определении расходов был применен метод оценки по восходящей, представленный в Учебнике по оценке стоимости документов публичных политик Республики Молдова, разработанном Государственной канцелярией при поддержке Европейского Союза, путем проведения детального анализа потребностей в ресурсах для каждого мероприятия Плана, в том числе на основе аналогий с идентичными мерами, реализованными в прошлом.

121. Необходимо отметить, что сумма расходов является оценочной и может меняться в зависимости от хода реализации Программы и внешних условий.

122. Сметные расходы с разбивкой по источникам финансирования приведены ниже.

123. Внутренние ресурсы будут покрываться в основном за счет государственного бюджета на 2024 год, обозначенные в Бюджетном прогнозе на среднесрочный период на 2024–2026 годы, и будут распределяться через соответствующие программы и подпрограммы, такие как программа "05 Менеджмент публичных финансов" и подпрограмма "0501 Политики и менеджмент в бюджетно-налоговой сфере".

124. Кроме того, будут определены и привлечены внешние источники помощи от доноров и партнеров по развитию, объем которых оценивается в 27 360,0 тыс. леев (около 77 % от общей стоимости), определенные как непокрытые расходы. Таким образом, внешняя помощь имеет решающее значение, представляя собой существенный вклад в процесс качественной и эффективной реализации настоящей Программы.

125. Процесс определения внешних источников включает постоянный анализ и сотрудничество с различными международными партнерами, обеспечивая доступ к ресурсам, необходимым для достижения целей настоящей Программы.

126. Механизмы мониторинга и отчетности обеспечат постоянный контроль расходов, позволяя, если необходимо, вносить коррективы и перераспределять средства. Таким образом, прозрачность и подотчетность в управлении выделенными ресурсами будут иметь важное значение для успеха настоящей Программы.

Глава VII

РИСКИ, СВЯЗАННЫЕ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ

127. Описание рисков, которые могут повлиять на реализацию настоящей Программы, и мер по их снижению приведено ниже.

Глава VIII

ОТВЕТСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ

128. Настоящая Программа утверждена и принята Правительством. Основная ответственность за реализацию документа возлагается на Министерство финансов посредством Центрального управления по гармонизации.

129. Проведение мероприятий, предусмотренных в Плане реализации, также возложена на другие органы публичного управления, которые отвечают за организацию и развитие систем внутреннего управленческого контроля и за создание функции внутреннего аудита на институциональном уровне.

130. Другими сторонами, участвующими в реализации Программы, являются Государственная канцелярия, министерства и подчиненные им административные органы, другие специализированные центральные административные органы, а также ГУ "Центр информационных технологий в финансах". В то же время Счетная палата Республики Молдова, Национальный центр по борьбе с коррупцией, органы местного публичного управления, неправительственные организации и представители академического сообщества будут вовлечены в проведение мероприятий из Плана в качестве партнеров.

131. Важно отметить участие представителей гражданского общества и академического сообщества, особенно в мониторинге и повышении ответственности органов публичной власти, непосредственно участвующих в реформе ГВФК. Одним из механизмов активного участия представителей академического сообщества и гражданского общества в реализации Программы является деятельность в составе Cовета по государственному внутреннему финансовому контролю – профессионального органа с консультативной ролью, созданного Министерством финансов для поддержки эффективного внедрения ГВФК.

132. Министерство финансов ежегодно организует конференцию в области ГВФК. Это публичное мероприятие является еще одним средством широкого участия неправительственных структур в мониторинге реформ и действий, осуществляемых органами власти, ответственными за надлежащее внедрение принципов ГВФК.

133. Еще одним инструментом обеспечения ответственности органов публичного управления является Сводный годовой отчет о ГВФК, который ежегодно утверждается Правительством. Поскольку отчет также содержит актуальную информацию для органов местного публичного управления, следует принять во внимание возможность его рассмотрения на заседаниях местных советов. Повышение заинтересованности и вовлеченности факторов принятия решений на местном уровне является приоритетной задачей, учитывая то, что в рамках настоящей Программы работники местных органов публичного управления были определены как уязвимая группа, которая не использует в полной мере преимущества ГВФК.

Глава IX

ПРОЦЕДУРЫ ОТЧЕТНОСТИ

134. Реализация настоящей Программы будет осуществляться согласно соответствующему Плану действий при осуществлении ежегодного мониторинга степени достижения установленных целей/ проведения запланированных мероприятий и их оценки в конце периода реализации Программы.

135. Наличие механизма регулярного мониторинга и отчетности о ходе реализации Программы позволит выявлять недостатки и вызовы при проведении запланированных мероприятий, своевременно разрабатывать корректирующие меры и оптимальные решения. В то же время процедуры отчетности обеспечивают более высокий уровень прозрачности и ответственности в ситуации, когда гражданское общество и граждане могут отслеживать прогресс.

136. Министерство финансов через ЦУГ будет координировать действия по мониторингу и отчетности. Информация о ходе реализации настоящей Программы будет включаться в Сводный годовой отчет по ГВФК. Отчет подготавливается Министерством финансов на основе информации, ежегодно представляемой ответственными органами и учреждениями, до 1 марта года, следующего за годом реализации. В отчетах должны быть отражены ход выполнения общей цели и конкретных задач, вытекающих из настоящей Программы, степень выполнения мероприятий, использованные ресурсы и полученные продукты, выявление причин задержек и изменений, которые необходимы для улучшения процесса реализации настоящей Программы. Результаты, достигнутые в процессе реализации Программы, будут сравниваться с показателями, запланированными на начальном этапе. Эти результаты позволят вовлеченным сторонам скорректировать текущий процесс реализации политического документа.

137. Итоговая оценка будет отражать эффективность реализации Программы в целом, создавать объективное представление об эффективности и результативности мероприятий и уровня достижения ожидаемых результатов. Будет также определена целесообразность разработки новых мер вмешательства в этой области.

138. Деятельность по оценке реализации настоящей Программы будет проводиться после окончания периода реализации путем подготовки итогового отчета об оценке за четыре года.

139. Окончательная оценка будет сосредоточена на:

1) актуальности: степень соответствия поставленных задач национальным потребностям и приоритетам;

2) результативности: уровень достижения целей, степень воздействия мероприятий и используемых ресурсов на достижение ожидаемых результатов и степень вероятности достижения лучших результатов другими средствами;

3) эффективность: оценка соотношения между выполненной задачей и расходами на ее выполнение (были ли они выполнены с минимальными затратами);

4) устойчивость: продолжительность действия результатов, в том числе институциональных изменений, во времени.

140. Сводные годовые отчеты по ГВФК, содержащие информацию о прогрессе, зарегистрированном в ходе реализации настоящей Программы, а также отчет об окончательной оценке будут представляться Правительству и публиковаться на официальном веб-сайте Министерства финансов.

Приложение

к Программе развития государственного

внутреннего финансового контроля

на 2024–2027 годы

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ

по реализации Программы развития государственног

о внутреннего финансового контроля на 2024–2027 годы