Decizie nr.68 din 30.04.2026 de inadmisibilitate a sesizării nr.217g/2025 privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 172 alin.(2) lit.a) şi b), 214 alin.(2), 236 alin.(2) lit.b) şi 241 alin.(3) din Codul administrativ (suspendarea executării actului administrativ individual şi contestarea încheierilor judecătoreşti)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.217g/2025 privind excepţia de

neconstituţionalitate  a articolelor 172  alin.(2) lit.a)  şi  b), 214

alin.(2), 236 alin.(2) lit.b) şi 241 alin.(3) din Codul administrativ

(suspendarea executării actului administrativ individual

şi contestarea încheierilor judecătoreşti)

nr. 68  din  30.04.2026

 (în vigoare 30.04.2026) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 210-212 art. 84 din 15.05.2026

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Sergiu LITVINENCO,

dlui Ion MALANCIUC,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA, judecători,

cu participarea dnei Emilia Cazacu, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 10 octombrie 2025,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 30 aprilie 2026, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 172 alin.(2) lit.a) şi b), 214 alin.(2), 236 alin.(2) lit.b) şi 241 alin.(3) din Codul administrativ, ridicată de dna Elena Ţugulea, parte în dosarul nr.3r-95/2025, pendinte la Curtea de Apel Centru.

2. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de un complet de judecători format din dnele Victoria Sîrbu şi Lucia Bagrin şi dl Andrei Caşcaval, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

ÎN FAPT

A. Circumstanţele litigiului principal

3. SRL "Kass Expo Internaţional Corp" este o persoană juridică înregistrată în Registrul de stat al persoanelor juridice din Republica Moldova şi are 4 asociaţi.

4. La 30 noiembrie 2023, Agenţia Serviciilor Publice a adoptat o decizie privind înregistrarea modificărilor în Registrul de stat al persoanelor juridice referitoare la organul executiv şi beneficiarul efectiv al Kass Expo Internaţional Corp.

5. La 8 decembrie 2023, asociaţii Kass Expo Internaţional Corp, dna Elena Ţugulea, dl Dorel Ţugulea şi dna Doriana Mindov (Ţugulea), au solicitat în instanţă anularea deciziei menţionate la § 4. Totodată, ei au solicitat suspendarea executării acestei decizii.

6. Printr-o încheiere din 20 decembrie 2023, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, a admis cererea privind suspendarea executării deciziei menţionate la la § 4 până la pronunţarea unei hotărâri definitive asupra fondului cauzei. Nefiind de acord cu încheierea pronunţată, la 5 şi, respectiv, la 15 ianuarie 2024, Agenţia Servicii Publice şi asociatul Kass Expo Internaţional Corp, dl Ruslan Berlinschi, au contestat-o cu recurs.

7. Printr-o decizie din 16 mai 2024, Curtea de Apel a respins recursul Agenţiei Servicii Publice şi a declarat inadmisibil recursul formulat de dl Ruslan Berlinschi.

8. La 6 februarie 2025, dl Ruslan Berlinschi a formulat un alt recurs împotriva încheierii Judecătoriei Chişinău din 20 decembrie 2023. În aceeaşi zi, şi dna Mihaela Chercheja a contestat cu recurs această încheiere.

9. La 6 octombrie 2025, dna Elena Ţugulea a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 172 alin.(2) lit.a) şi b), 214 alin.(2), 236 alin.(2) lit.b) şi 241 alin.(3) din Codul administrativ.

10. Prin încheierea din 6 octombrie 2025, Curtea de Apel a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională pentru soluţionare.

B. Legislaţia pertinentă

11. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 20

Accesul liber la justiţie

"(1) Orice persoană are dreptul la satisfacţie efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime.

(2) Nicio lege nu poate îngrădi accesul la justiţie."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi

sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

12. Prevederile relevante ale Codului administrativ al Republicii Moldova, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele:

Articolul 172

Suspendarea executării actului administrativ individual de către autoritatea publică

"(1) Daca un act administrativ individual defavorabil este contestat cu cerere prealabilă, autoritatea publică, din oficiu sau la cererea persoanei afectate, poate suspenda executarea lui până la finalizarea procedurii prealabile.

(2) Motivele suspendării sunt:

a) existenţa unor suspiciuni serioase şi rezonabile privind legalitatea actului administrativ individual defavorabil;

b) existenţa pericolului iminent de producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ individual defavorabil.

[…]"

Articolul 214

Suspendarea executării actului administrativ individual contestat

(1) Suspendarea executării actului administrativ individual contestat poate fi solicitată de către reclamant instanţei de judecată care examinează acţiunea de contencios administrativ. Reclamantul poate solicita instanţei de judecată competente suspendarea executării actului administrativ individual până la înaintarea acţiunii în contencios administrativ dacă autoritatea publica învestită cu soluţionarea cererii prealabile a refuzat suspendarea sau nu a soluţionat cererea de suspendare în termenul stabilit la art.172 alin.(3).

(2) Instanţa de judecată poate dispune suspendarea executării actului administrativ individual din motivele prevăzute la art.172 alin.(2).

[…]"

Articolul 236

Examinarea admisibilităţii apelului

(1) Instanţa de apel examinează din oficiu admisibilitatea apelului. Dacă este inadmisibil, apelul se declară ca atare printr-o încheiere susceptibilă de recurs.

(2) Apelul se declară inadmisibil în special când:

a) hotărârea în fond nu poate fi contestată cu apel;

b) apelul este depus în mod repetat;

[…]"

Articolul 241

Încheierile judecătoreşti supuse recursului

"(1) Încheierile primei instanţe şi ale instanţei de apel pot fi contestate cu recurs, separat de hotărâre, în cazurile prevăzute de prezentul cod şi de alte legi.

(2) Încheierile primei instanţe şi ale instanţei de apel care nu se contestă separat cu recurs pot fi contestate odată cu fondul, dacă prezentul cod sau alte legi nu prevăd pentru încheierile judecătoreşti nicio cale de atac.

(3) Pentru contestarea cu recurs a încheierilor judecătoreşti se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva."

ÎN DREPT

A. Argumentele autoarei excepţiei de neconstituţionalitate

13. Autoarea excepţiei consideră că articolele 214 alin.(2) şi 172 alin.(2) lit.a) şi b) din Codul administrativ nu sunt formulate de o manieră previzibilă, pentru că nu definesc expresiile "suspiciuni serioase şi rezonabile" şi "pericol iminent de producere a unor prejudicii ireparabile". Această omisiune generează incertitudini privind modul de soluţionare de către instanţele de judecată a cererilor de suspendare a executării actului administrativ contestat, afectând dreptul la un proces echitabil.

14. În continuare, autoarea excepţiei critică faptul că articolele 241 alin.(3) şi 236 alin.(2) lit.b) din Codul administrativ nu reglementează situaţiile în care se consideră că recursul împotriva unei încheieri judecătoreşti este exercitat în mod repetat. Autoarea susţine că legea nu concretizează dacă exercitarea repetată a dreptului la recurs împotriva unei încheieri judecătoreşti se raportează la calitatea participanţilor la proces sau doar la actul judecătoresc contestat.

15. Autoarea excepţiei consideră că prevederile în discuţie contravin articolelor 20, 23 şi 54 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

16. Examinând admisibilitatea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele.

17. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor, în prezenta cauză a unor prevederi din Codul administrativ, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

18. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de o parte într-un proces şi este formulată de subiectul căruia i s-a acordat acest drept, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

19. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl reprezintă articolele 172 alin.(2) lit.a) şi b), 214 alin.(2), 236 alin.(2) lit.b) şi 241 alin.(3) din Codul administrativ. Curtea observă că prevederile contestate nu au mai făcut anterior obiectul controlului de constituţionalitate.

20. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ, care are ca obiect examinarea unei cereri de recurs împotriva unei încheieri judecătoreşti prin care s-a suspendat executarea unei decizii a Agenţiei Servicii Publice. Prin urmare, Curtea admite că prevederile contestate ar putea fi aplicate la soluţionarea cauzei în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate.

21. Curtea reţine că autoarea excepţiei a invocat articolele 20 (accesul liber la justiţie), 23 (calitatea legii) şi 54 (restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi) din Constituţie.

22. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că articolele 23 şi 54 din Constituţie nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze existenţa unor ingerinţe în drepturile fundamentale garantate de Constituţie. Abia în cadrul analizei caracterului justificat al ingerinţei abstracte în drepturile fundamentale garantate de Constituţie Curtea poate pune în operă prevederile acestor articole (a se vedea DCC nr.54 din 13 aprilie 2021, § 26; DCC nr.15 din 16 februarie 2023, § 19).

23. Referitor la incidenţa articolului 20 din Constituţie, autoarea sesizării susţine că imprevizibilitatea prevederilor contestate îi afectează dreptul la un proces echitabil, pentru că nu ar stabili cu suficientă precizie criteriile de care ar trebui să se conducă instanţele de judecată la examinarea cererilor de suspendare a actului administrativ şi a cererilor de recurs împotriva încheierilor judecătoreşti.

24. Curtea notează că procedurile preliminare, cum sunt cele care vizează instituirea unei măsuri provizorii ca suspendarea, nu sunt considerate, în mod obişnuit, ca stabilind drepturi şi obligaţii cu caracter civil şi, prin urmare, nu intră în câmpul de protecţie al drepului de acces liber la justiţie, garantat de articolele 20 din Constituţie şi 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Totuşi, în anumite cazuri, Curtea Europeană a aplicat articolul 6 în privinţa procedurilor provizorii, în special pentru că acestea erau decisive pentru drepturile cu caracter civil ale reclamantului (a se vedea Micallef v. Malta [MC], 15 octombrie 2009, § 75). Aplicabilitatea dreptului la un proces echitabil în cazul procedurilor provizorii depinde de următoarele condiţii: în primul rând, dreptul în discuţie trebuie să aibă un caracter civil, atât în cadrul procedurilor principale, cât şi în cadrul procedurilor de suspendare. În al doilea rând, trebuie analizate natura măsurii provizorii, obiectul şi scopul ei, precum şi efectele în privinţa dreptului în discuţie. Oricând o măsură provizorie va fi considerată efectivă pentru a determina dreptul sau obligaţia cu caracter civil, în ciuda duratei perioadei în care este în vigoare, dreptul la un proces echitabil va fi aplicabil (a se vedea Kübler v. Germania, 13 ianuarie 2011, §47; HCC nr.20 din 26 septembrie 2019, § 49).

25. Curtea notează că legislatorul, având competenţa constituţională corespunzătoare, a reglementat procedura de examinare a cererilor de suspendare a executării actului administrativ individual contestat ca pe o măsură provizorie aplicabilă atât la etapa examinării cererii prealabile de către autoritatea publică (articolul 172 din Codul administrativ), cât şi la etapa examinării acţiunii de contencios administrativ (articolul 214 din Codul administrativ). Totodată, legislatorul a stabilit motivele pentru care se poate dispune suspendarea executării actelor administrative, precum ar fi: (i) existenţa unor suspiciuni serioase şi rezonabile privind legalitatea actului administrativ individual defavorabil şi (ii) existenţa pericolului iminent de producere a unor prejudicii ireparabile prin executarea în continuare a actului administrativ individual defavorabil (articolul 172 alin.(2) din Cod).

26. Cu referire la suspiciunile serioase şi rezonabile privind legalitatea actului administrativ contestat, Curtea notează că autorii cererii de suspendare trebuie să demonstreze existenţa unor indicii temeinice care pun la îndoială legalitatea actului administrativ, fapt care nu presupune o analiză a fondului cauzei. Exigenţa în discuţie presupune o motivare corespunzătoare a cererii de suspendare.

27. Din argumentele autoarei excepţiei nu rezultă vreo critică privind imposibilitatea destinatarului legii de a stabili sensul prevederilor în discuţie prin aplicarea simplă a regulilor de interpretare lingvistică, pornind de la sensul uzual al textelor criticate. Curtea reiterează că legislaţia nu poate să abunde în texte explicative. Oricât de clar ar fi redactată o normă juridică, în orice sistem de drept există un element inevitabil de interpretare. Astfel, rolul decizional acordat instanţelor de judecată urmăreşte tocmai înlăturarea dubiilor care persistă cu ocazia interpretării normelor (a se vedea DCC nr.87 din 25 iulie 2024, § 22; DCC nr.28 din 13 februarie 2025, § 24).

28. Curtea consideră că acelaşi raţionament este aplicabil şi în cazul pericolului iminent de producere a unor prejudicii ireparabile. Pericolul iminent şi ireparabil a fost legat de "executarea în continuare a actului administrativ individual defavorabil".

29. Curtea observă că şi articolul 39 din Regulamentul Curţii Europene a Drepturilor Omului prevede posibilitatea aplicării măsurilor provizorii, dacă este necesar, în interesul părţilor sau al bunei desfăşurări a procedurii, în cazul unui risc iminent de încălcare ireparabilă a unui drept protejat de Convenţie care, prin natura sa, nu ar putea fi reparat, restabilit sau despăgubit în mod adecvat. Instrucţiunile practice privind cererile de aplicare a măsurilor provizorii stabilesc că prin "încălcare ireparabilă a unui drept protejat de Convenţie" se înţelege o încălcare [a unui drept] care, prin natura sa, nu ar putea fi reparat, restabilit sau despăgubit în mod adecvat. Astfel, Curtea Europeană dispune aplicarea unor măsuri provizorii în cazul în care există riscul ca lipsa unor astfel de măsuri să conducă la o situaţie în care o restitutio in integrum sau orice altă formă de reparaţie pe care Curtea Europeană ar putea, după caz, să o considere necesară la finalizarea procedurii din faţa sa ar deveni imposibilă. Circumstanţele cauzei trebuie, aşadar, să atingă un prag de gravitate ridicat pentru ca articolul 39 să fie aplicabil. Curtea Europeană indică măsuri provizorii în prezenţa unor începuturi de dovadă privind existenţa unui risc iminent de încălcare ireparabilă, iar nu în cazurile în care lipsa unor măsuri provizorii s-ar traduce numai prin dificultăţi pentru reclamanţi¹.

______________________

¹ https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/Rules_Court_RON

30. Curtea menţionează că utilizarea de către Parlament a unui limbaj mai general la stabilirea motivelor de suspendare a actelor administrative nu echivalează cu lipsa de previzibilitate a normelor contestate. În domenii care presupun o apreciere contextuală a circumstanţelor particulare ale cauzei, legislaţia utilizează un limbaj cu caracter general pentru a le permite instanţelor judecătoreşti să evalueze aceste circumstanţe.

31. Prin urmare, capătul sesizării referitor la pretinsa neconstituţionalitate a articolelor 214 alin.(2) şi 172 alin.(2) lit.a) şi b) din Codul administrativ este inadmisibil.

32. Referindu-se la prevederile articolelor 241 alin.(3) şi 236 alin.(2) lit.b) din Codul administrativ, autorul excepţiei susţine că, dacă o parte la proces a obţinut controlul legalităţii unei încheieri judecătoreşti de către instanţa ierarhic superioară, nu ar trebui să existe posibilitatea contestării aceleiaşi încheieri de către alţi participanţi la proces, respectându-se principiul securităţii raporturilor juridice.

33. Curtea notează că încheierea instanţei de judecată cu privire la suspendarea executării actului administrativ poate fi contestată cu recurs, în conformitate cu prevederile capitolului III din cartea a treia (articolele 214 alin.(4) şi 241 alin.(3) din Cod). Curtea observă că articolul 43 din Codul administrativ garantează principiile contradictorialităţii şi al egalităţii în drepturile procedurale a participanţilor la proces.

34. Curtea reţine că le revine instanţelor judecătoreşti competenţa de a examina, în fiecare cauză în parte, dacă exercitarea căilor de atac s-a realizat cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege şi să asigure respectarea dreptului la un proces echitabil, inclusiv a principiului securităţii raporturilor juridice.

35. Curtea observă că, sub aparenţa unor critici referitoare la afectarea normelor constituţionale, autoarea excepţiei îi solicită Curţii să interpreteze normele contestate. Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale în situaţii concrete excedează controlului de constituţionalitate şi reprezintă o competenţă exclusivă a instanţelor de judecată (a se vedea DCC nr.182 din 14 decembrie 2023, § 26).

36. Prin urmare, pe baza celor menţionate mai sus, Curtea constată că sesizarea în cauză privind excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, pe baza articolelor 135 alin.(1) literele a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 27 alin.(2) şi (4) lit.d), 37 şi 40 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a articolelor 172 alin.(2) lit.a) şi b), 214 alin.(2), 236 alin.(2) lit.b) şi 241 alin.(3) din Codul administrativ, ridicată de dna Elena Ţugulea, parte în dosarul nr.3r-95/2025, pendinte la Curtea de Apel Centru.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.