Определение N 111 от 12.08.2025 о неприемлемости обращения № 163а/2025 г. о контроле конституционности положений ст.6 ч.(5) и ч.(6) и ст.7/1 Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях (обязательность ведения реестра членов партии и представления этого реестра компетентным государственным органам)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 163а/2025 г. о контроле конституционности

положений ст.6 ч.(5) и ч.(6) и ст.7¹ Закона № 294 от 21 декабря 2007 года

о политических партиях

(обязательность ведения реестра членов партии и представления

этого реестра компетентным государственным органам)

№ 111  от  12.08.2025

 (в силу 12.08.2025) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 529-531 ст. 136 от 16.10.2025

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристиана Ротару,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 9 июля 2025 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 12 августа 2025 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Влада Батрынча, депутата Парламента Республики Молдова, представленное в Конституционный суд 9 июля 2025 года, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции и ст.25 ч.(1) п.g) Закона о Конституционном суде.

2. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность положений ст.6 ч.(5) и ч.(6) и ст.7¹ Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях, обязывающих политические партии вести реестр членов партии и предусматривающих процедуру внесения в реестр членов партии.

А. Применимое законодательство

3. Применимые положения Конституции:

Статья 5

Демократия и политический плюрализм

"(1) Демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом.

(2) Никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 41

Свобода партий и других общественно-политических организаций

"(1) Граждане могут свободно объединяться в партии и другие общественно-политические организации, способствующие выявлению и выражению политической воли граждан и участвующие в выборах в соответствии с законом.

(2) Партии и другие общественно-политические организации равны перед законом.

(3) Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов партий и других общественно-политических организаций.

(4) Партии и другие общественно-политические организации, цели или деятельность которых направлены против политического плюрализма, принципов правового государства, суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Молдова, являются неконституционными.

(5) Тайные объединения запрещены.

(6) Запрещается деятельность партий, состоящих из иностранных граждан.

(7) Государственные должности, занятие которых несовместимо с членством в партиях, устанавливаются органическим законом".

4. Применимые положения Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях:

Статья 6

Право граждан Республики Молдова на объединение в политические партии

"(1) Членами политических партий могут быть граждане Республики Молдова, имеющие право голоса в соответствии с законом. Членам политических партий выдаются удостоверения в соответствии с положениями устава партии.

(2) Граждане Республики Молдова имеют право свободно объединяться в политические партии, участвовать в их деятельности и выходить из их состава. Никого нельзя принудить состоять либо не состоять в какой-либо политической партии.

(3) Лицо, желающее вступить в политическую партию, обязано представить под свою ответственность письменное заявление о том, является или не является оно членом другой политической партии.

(4) Лица, которым в соответствии с законом запрещено участвовать в мероприятиях политического характера, не могут быть членами политических партий.

(5) Политические партии ведут реестры членов партии, актуализируемые в соответствии с положениями статьи 7¹. Реестры членов партии представляются в Центральную избирательную комиссию или Агентство государственных услуг в установленные каждым из этих учреждений сроки и форме.

(6) Лицо приобретает права и обязанности члена политической партии с момента внесения его в реестр членов партии. Указанные права и обязанности прекращаются с момента внесения в реестр записи о прекращении членства в политической партии".

Статья 7¹

Реестр членов партии

"(1) Политические партии ведут структурированные по территориальным организациям и постоянно актуализируемые реестры членов партии.

(2) В реестре, указанном в части (1), указываются фамилия, имя, дата рождения, государственный идентификационный номер (IDNP), заявленное место жительства, дата внесения записи в реестр, а также дата приостановления или прекращения членства в политической партии. Первоначальные записи в реестр членов партии вносятся не позднее семи дней со дня регистрации политической партии. Записи о последующих изменениях вносятся не позднее трех рабочих дней со дня приобретения, приостановления или прекращения членства в политической партии.

(3) Реестр членов партии ведется центральными исполнительными органами, которые несут ответственность за правильность внесенных данных и сведений, а также за их представление. Непредставление данных и сведений из реестра членов партии влечет в том числе применение положений части (1¹) статьи 21 в отношении соответствующей политической партии".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

5. По мнению автора обращения, оспариваемые положения выходят за рамки заявленной в обосновывающей записке цели законодателя, вступают в противоречие с нормами ст.41 Конституции в части права на объединение в политические партии и, в принципе, затрагивают политический плюрализм.

6. Автор обращения считает, что периодичное истребование номинального списка всех членов политической партии может затрагивать и подорвать свободу объединения, создавая угрозу оказания на некоторых лиц общественного, профессионального и политического давления. Более того, следствием этой меры является запугивание, особенно в сельских местностях и в таких чувствительных профессиональных областях, как сфера образования и государственная служба.

7. Автор обращения утверждает, что в свете Общего положения Европейского Парламента и Совета Европейского Союза от 26 апреля 2016 года о защите данных, собранные данные носят персональный, чувствительный характер, и представление этих данных властям сопряжено с повышенным риском утечки и использования в политических целях, притом что для передачи этих сведений не существует ясного, соразмерного и законного обоснования.

8. По утверждениям автора обращения, законодатель не установил таких положений для других форм объединения, как неправительственные организации или разного рода союзы. Применение этой меры в отношении политических партий является дискриминационным. Учитывая так называемую правомерную цель, оспариваемые положения устанавливают чрезмерные и непропорциональные требования и представляют собой вмешательство государства в осуществление основного права.

9. Кроме того, автор обращения считает, что, исходя из сущности права на объединение введение условия о минимальном количестве членов учредителей и их территориальном распределении является чрезмерным, учитывая, что законодатель должен сделать выбор в пользу менее интрузивных мер в осуществление основных прав.

B. Оценка Конституционного суда

10. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

11. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов, в рассматриваемом случае некоторых положений Закона о политических партиях, входит в компетенцию Конституционного суда.

12. Положения ст.25 ч.(1) п.g) Закона о Конституционном суде наделяют депутатов Парламента правом обращения в Конституционный суд.

13. Предметом обращения являются положения ст.6 ч.(5) и ч.(6) и ст.7¹ Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях. Эти положения ранее не составили предмет конституционного контроля.

14. Автор обращения отмечает, что оспариваемые положения противоречат ст.5 (демократия и политический плюрализм), ст.16 (равенство) и ст.41 (свобода партий и других общественно-политических организаций) Конституции.

15. Касательно предполагаемого нарушения ст.5 Конституции, в своей практике Конституционный суд указал, что данная норма носит общий характер и может быть приведена только вместе с другими конституционными нормами, применимыми по делу (см. ОКС № 173 от 13 декабря 2022 г., § 18; ОКС № 10 от 5 марта 2024 г., § 16).

16. В отношении действия положений ст.16 Конституции, Конституционный суд напоминает, что они не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. Лишь в ходе анализа обоснованности вмешательства Конституционный суд может задействовать положения этой статьи (см. ОКС № 167 от 6 декабря 2022 г., § 23; ОКС № 8 от 30 января 2025 г. § 19).

17. Касательно действия ст.41 Конституции, Конституционный суд отмечает, что данная статья признает за гражданами Республики Молдова право на объединение в политические партии. Политические партии являются организациями, способствующими выявлению и выражению политической воли граждан. Конституционный суд отмечает, что Высший закон отводит политическим партиям, в отличие от других объединений граждан, особое место, учитывая их незаменимую роль в демократическом процессе страны и их возможность участвовать в избрании депутатов высшего представительного органа народа Республики Молдова по собственным спискам. Тем не менее, Конституционный суд подчеркивает, что право на объединение в политические партии не носит абсолютный характер (см. ПКС № 5 от 25 февраля 2020 г., § 50 и 94), что законодатель обладает конституционной прерогативой регламентировать органическим законом организацию и деятельность политических партий (ст.72 ч.(3) п.g) Конституции).

18. При толковании ст.41 Конституции в ранее принятых постановлениях Конституционный суд отметил, что политическая партия является "выражением осуществления гражданами права на объединение как свободное и беспрепятственное проявление своей воли", "преследующая политические цели", и что "граждане могут свободно выражать свою волю объединяться в ту или иную партию или не объединяться в какую-либо партию, не навязывая или диктуя ее извне" (см. ПКС № 37 от 10 декабря 1998 г.; ПКС № 5 от 25 февраля 2020 г., § 63). Следовательно, как право вступать в политические партии, участвовать в их деятельности и выходить из этих партий, так и право не объединяться в политические партии гарантируются положениями ст.41 ч.(1) Конституции.

19. Венецианская комиссия в своем мнении отметила, что несмотря на отсутствие для политических партий необходимости в собственном законодательстве, отличном от законодательства об объединениях, может быть разработано законодательство, которое регулировало бы некоторые дополнительные аспекты, свойственные политическим партиям, как, например, финансирование и надзор, чтобы отразить единственную в своем роде роль партии в демократическом обществе (см. CDL-AD(2020)032, § 31).

20. Аналогичным образом ЕСПЧ установил, что свобода усмотрения государств может включать и право на вмешательство в деятельность и внутреннюю организацию партии в случае, если партия не соблюдает некоторые разумные юридические формальности (см., mutatis mutandis, Tebieti Mühafize Cemiyyeti и Israfilov против Азербайджана, 8 октября 2009 г., § 72; Республиканская партия России против России, 12 апреля 2011 г., § 87). Тем не менее, власти не должны вмешиваться до такой степени, чтобы обеспечить соблюдение партией всех формальностей, предусмотренных в их уставе (см. Tebieti Mühafize Cemiyyeti и Israfilov против Азербайджана, 8 октября 2009 г., § 78; Sagir и другие против Греции, 24 июня 2025 г., § 39).

21. Конституционный суд принимает во внимание практику ЕСПЧ, в соответствии с которой объединение в политические партии играет существенную роль в обеспечении плюрализма и надлежащего функционирования демократии (см., Коммунистическая партия Турции и другие против Турции, 30 января 1998 г., § 44; Христианско-демократическая народная партия против Молдовы, 14 февраля 2006 г., § 62) и лишь убедительные и настоятельные причины могут оправдать ограничение этой свободы (см., к примеру, Sidiropoulos и другие против Греции, 10 июля 1998 г., § 40, Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası против Турции, 25 сентября 2012 г., § 48). Обязанность государства защищать учреждения и граждан от ассоциаций, представляющих для них угрозу, необходимо применить со сдержанностью, а исключения из правила, дающего право на объединение, необходимо толковать в ограничительной форме (см., к примеру, Станков и Объединенная македонская организация Илинден против Болгарии, 2 октября 2001 г., § 84; Gorzelik и другие против Польши [БП], 17 февраля 2004 г., § 94-95; Magyar Kereszteny Mennonita Egyhaz и другие против Венгрии, 8 апреля 2014 г., § 79).

22. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения устанавливают обязанность политических партий вести реестр членов партии и актуализировать его регулярно. Эти реестры должны содержать идентификационные персональные данные каждого члена партии, дату приобретения и прекращения членства. Политическая партия обязана регулярно представить реестр компетентным государственным органам (Агентству государственных услуг и Центральной избирательной комиссии), а невыполнение этого требования после предоставления дополнительного времени влечет возбуждение судебного производства об ограничении деятельности партии, в соответствии со ст.21 Закона о политических партиях.

23. Автор обращения просит осуществить контроль конституционности оспариваемых положений, считая, что требование к политическим партиям вести и актуализировать реестр членов партии, указывая персональные данные (фамилию, имя, IDNP, дату рождения, адрес), и регулярно представить его компетентным государственным органам (Агентству государственных услуг и Центральной избирательной комиссии) "может подавить желание примкнуть к партии и участвовать" в ее деятельности, нарушая тем самым право на объединение и создавая угрозу "оказания на граждан общественного, профессионального и политического давления", следствие этой меры - "запугивание, особенно в сельских местностях и в чувствительных профессиональных областях (например, образование, государственные служащие)".

24. Конституционный суд отмечает, что автор обращения оспаривает положения ст.6 ч.(5) и ч.(6) и ст.7¹ в целом, но приводит аргументы преимущественно в отношении положений, предусматривающих обязанность политических партий актуализировать реестр членов партии и представить его Агентству государственных услуг и Центральной избирательной комиссии. Конституционный суд проведет отдельный анализ (i) обязанности ведения реестра членов партии и (ii) обязанности представления этого реестра компетентным органам.

• Обязанность политических партий вести и актуализировать реестр членов партии

25. Относительно обязанности ведения реестра членов партии, Конституционный суд отмечает, что законодатель обладает конституционной прерогативой регламентировать организацию и деятельность политических партий органическим законом. В этих целях законодатель принял Закон о политических партиях, который содержит критерии/требования об учреждении, регистрации, организации, функционировании и деятельности политических партий.

26. Политические партии, согласно Высшему закону, единственные организованные структуры [юридические лица] граждан Республики Молдова, которые обладают конституционным правом участвовать в выборах центральных государственных органов и органов местного публичного управления, которые через избранные представительные органы осуществляют государственную власть, на основе прозрачности, демократии и соблюдения политического плюрализма. В целях осуществления государственной власти при соблюдении конституционных норм законодатель установил, что и политические партии должны иметь прозрачную деятельность и обеспечить плюрализм внутри партии. Соответственно, как члены политических партий, так и общество в целом должны иметь возможность знать людей, которые объединяются в партиях и хотят бороться за политическую власть.

27. Учитывая предмет анализа, Конституционный суд отмечает, что законодатель определил, что политическая партия может быть зарегистрирована в Агентстве государственных услуг только в том случае, если представляет необходимые документы (см. ст.8 ч.(1) п.d). Так, политическая партия должна представить в обязательном порядке на бумажном и электронном носителях список членов политической партии, число которых не может быть менее тысячи, учредительные документы территориальных организаций партии, список делегатов, участвовавших в учредительном съезде. Список членов партии, составленный на основании заявлений о вступлении в партию, должен содержать: фамилию, имя, пол, дату рождения, место жительства, серию и номер документа, удостоверяющего личность, и подпись члена. Законодатель требует от учредителей политической партии до регистрации предпринять публично ряд организационных действий, в частности, собрать заявления граждан, обладающих избирательным правом, учредить территориальные организации, провести учредительный конгресс партии, на котором в коллегиальной форме утвердить учредительные документы, политическую программу, избрать членов органов партии, которые будут действовать от имени партии и представлять ее интересы в политической деятельности.

28. Конституционный суд отмечает, что в принятых положениях законодатель исходит из того, что нормы Основного закона рассматривают принадлежность гражданина к политической партии как носящее публичный характер. Учитывая, что политические партии не являются тайными организациями, Конституция не допускает тайных членов партии и не гарантирует их права. Конституционный суд отмечает, что из этих соображений законодатель установил в ст.6 ч.(5) и ст.7¹ ч.(1) закона, что "политические партии ведут структурированные по территориальным организациям и постоянно актуализируемые реестры членов партии".

29. По мнению авторов поправки № 02/03-29 от 17 марта 2025 г.¹ к проекту закона № 381/2024, обязательное ведение реестра членов политической партии способствует усовершенствованию функциональности политической партии, дисциплинирует руководящие органы и территориальные организации каждой партии.

________________________

¹ https://parlament.md/preview?id=c839e22b-ba59-4f96-8020-7bb2a63feca0&url=https://ep-sp.parlament.md/materials/638697240112970194/Documents/20250317161352.pdf&method=GetDocumentContent

30. Конституционный суд отмечает, что законодатель посчитал, что учет членов политической партии, а также знание момента приобретения или утраты статуса члена партии, являются необходимыми для осуществления совместной деятельности, выявления политической воли членов партии и их участия в продвижении демократических ценностей и политического плюрализма, как на уровне самой маленькой административно-территориальной единицы, так и на уровне всей страны. Учитывая значительное количество членов политической партии, территориальное распределение партийных структур (районные и первичные организации), различные возрастные категории членов партии, их сферы деятельности, добросовестный учет позволяет партии знать своих членов и требовать от них выполнения обязательств, предусмотренных законом и уставом, а также отвечать за исход их деятельности. В то же время законодатель создал условия для того, чтобы каждый член партии знал других членов партии, их качества, понять, если у них общие воззрения, желают идти вместе, и поддержать их в случае выдвижения и избрания на государственные должности.

31. Конституционный суд отмечает, что требование о ведении реестра членов партии – фактор, способствующий дисциплине и организации внутренней деятельности политических партий и тем самым не допускающий ситуацию, когда партия, например, получает политическую власть, но точно не знает, кто состоит в партии и какой у нее численный состав.

32. Более того, принятие оспариваемых положений придает значение принципу прозрачности в политической партии и надлежащего управления в условиях, когда именно на государство возложена роль сделать так, чтобы как политические партии, так и широкая общественность располагали должной и доступной информацией о процедурах и деятельности этих партий (см. CDL-AD(2020)032, § 61).

33. Ведение реестра членов партии становится особенно необходимым и для соблюдения ряда конституционных норм, которые запрещают иностранным гражданам членство в политических партиях Республики Молдова (ст.41 ч.(6) Конституции), а также некоторым категориям государственных служащих и служащих, занимающих ответственные государственные должности (ст.41 ч.(7) Конституции), но и для того, чтобы предотвратить запрещенные тайные объединения (ст.41 ч.(5) Конституции). Конституционный суд заключает, что ведение реестра членов партии, обязательное для каждой политической партии, не ограничивает свободу граждан на объединение в политические партии и не влечет действие ст.41 ч.(1) Конституции.

• Обязанность политических партий периодически представлять компетентным государственным органам актуализированный реестр членов партии

34. Относительно обязанности политических партий периодически представлять Агентству государственных услуг и Центральной избирательной комиссии актуализированный реестр членов партии Конституционный суд отмечает, что и раньше, до вступления в силу Закона № 100 от 13 июня 2025 года, которым были приняты оспариваемые положения, Закон о политических партиях содержал положения, которые обязывали политические партии представлять указанным органам персональные данные, в частности, данные, касающиеся: (i) лиц, принимающих участие в создании политической партии (ст.8 ч.(1) п.d) и ч.(2) закона); (ii) членов партии, оплачивающих членские взносы (ст.25¹ ч.(3)-(4) закона); (iii) членов, делающих пожертвования для политической партии или иным образом материально поддерживающих деятельность политической партии (ст.29 ч.(4)-(9) закона). Эти данные обрабатываются, хранятся и публикуются властями согласно закону, путем обеспечения уважения прав и гарантий этих людей.

35. Конституционный суд отмечает, что в записке, обосновывающей оспариваемые положения, отмечается, что некоторые явления в национальной политике, например, политическая миграция членов от одной партии к другой, может привести к тому, что партия, центральные органы и ее территориальные организации могут не владеть информацией о том, что некоторые лица вышли из партии и примкнули к другой партии, следовательно, реестр членов партии может содержать устаревшие сведения. Учитывая, что некоторые данные из реестра членов партии могут оказаться устаревшими, и этот факт не может быть поставлен в вину партии (отказ некоторых членов партии от гражданства Республики Молдова, членство в другой партии, смерть бывшего члена партии и др.), Конституционный суд отмечает, что в результате представления реестра членов партии в компетентный орган, а именно в Агентство государственных услуг (орган, ведущий государственный регистр населения и выдающий удостоверения личности и акты гражданского состояния), возможные несоответствия могут быть устранены.

36. Касательно аргументов автора обращения о предполагаемом риске утечки персональных данных, Конституционный суд отмечает, что в этой ситуации сбор персональных данных осуществляется в определенных, ясных и правомерных целях. Так, информация, содержащая персональные данные, необходима исключительно для проверки компетентными органами – Агентством государственных услуг и Центральной избирательной комиссией – в целях выполнения требований закона об организации и надлежащей деятельности политической партии. Эти органы обладают законной компетенцией по обработке персональных данных (ст.25 п.w) и п.x) Избирательного кодекса и ст.14 Закона № 234 от 23 декабря 2021 г. о публичных услугах). Обработка этих данных производится при соблюдении мер безопасности и конфиденциальности, в соответствии с действующим законодательством.

37. Относительно возможного использования собранных данных в иных целях, кроме указанных выше, Конституционный суд отмечает, что действующее законодательство предусматривает обязательное соблюдение конфиденциальности данных, собранных третьими лицами – "контролеры и третьи стороны, получающие доступ к персональным данным, обязаны обеспечивать конфиденциальность таких данных" (ст.29 ч.(1) Закона № 133 от 8 июля 2011 года о защите персональных данных). Реестр создается и ведется, inter alia, на основании принципа защиты персональных данных физических лиц, при строгом соблюдении прав и свобод человека (ст.4 п.c) и ст.21 ч.(1) Закона № 71 от 22 марта 2007 года о регистрах).

38. Более того, за нарушение законодательства о защите персональных данных предусмотрена гражданская ответственность, ответственность за правонарушение и уголовная ответственность (ст.33 Закона № 133 от 8 июля 2011 года о защите персональных данных).

39. Относительно утверждения автора обращения о том, что некоторые граждане могут подвергаться преследованию за принадлежность к определенной политической партии Конституционный суд отмечает, что действующее законодательство предусматривает наказание за дискриминацию по признакам политических взглядов и политической принадлежности (см., к примеру, ст.70² Кодекса о правонарушениях, ст.176 Уголовного кодекса). Следовательно, граждане пользуются правовыми средствами защиты от возможных злоупотреблений.

40. В дополнение к вышесказанному Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения были приняты Законом № 100 от 13 июня 2025 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты. В частности, речь идет о новых законодательных положениях, целью которых является действенная борьба с коррупцией на выборах и ее смежными видами, что вытекает из самого названия закона. Изменения, внесенные в Закон о политических партиях, связанные с обязательностью ведения реестра членов партии и представления этого реестра компетентным государственным органам, вписываются в логику законодательной согласованности, которая включает принятие мер для обеспечения свободного волеизъявления граждан на выборах, а также для информирования широкой публики, представляя наиболее точные данные об организации, функционировании и деятельности политических партий, которые в ходе избирательного процесса ведут политическую борьбу за политическую власть.

41. В Постановлении № 25 от 28 ноября 2024 года о подтверждении результатов выборов и признании действительным мандата Президента Республики Молдова Конституционный суд отметил, что, принимая во внимание большое число случаев подкупа избирателей, установленных следственными органами в ходе первого и второго туров президентских выборов, властям необходимо приложить все усилия для предотвращения подобных случаев на будущих выборах. Вместе с тем Конституционный суд подчеркнул, что правовые механизмы борьбы с коррупцией на выборах могут быть улучшены с тем, чтобы быть эффективнее с учетом зарегистрированных на этих выборах случаев новых способов коррупции. Наряду с этим в этом постановлении Конституционный суд указал, что власти несут конституционную обязанность по принятию необходимых мер для обеспечения свободного выражения воли народа на выборах и демократического развития страны (ПКС № 25 от 28 ноября 2024 г., § 104).

42. Относительно аргументов автора обращения о том, что, исходя из права на объединение, условие о минимальном количестве членов учредителей и о их территориальном распределении является чрезмерным и непропорциональным, Конституционный суд отмечает, что эти аргументы превышают сферу регулирования оспариваемых положений, поэтому не могут быть приняты во внимание.

43. На основании вышесказанного Конституционный суд отмечает, что обязательное ведение реестра членов партии и периодичное представление этого реестра компетентным органам служат интересам прозрачности и демократии и не могут считаться, per se, мерами, противоречащими ст.41 Конституции, в условиях, когда (i) реестр обеспечивает должный учет членов каждой партии; (ii) в реестр включены только лица, которые действительно желают быть членами партии и изъявили в этом смысле свою волю; (iii) учет данных в реестре членов партии ведется при строгом соблюдении режима обработки персональных данных. Таким образом, Конституционный суд приходит к выводу, что оспариваемые автором обращения положения не затрагивают ценности, охраняемые ст.41 Конституции.

44. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.27 ч.(2) и ч.(4) п.d), ст.37 и ст.40 Закона о Конституционном суде, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение депутата Парламента Влада Батрынча о контроле конституционности положений ст.6 ч.(5) и ч.(6) и ст.7¹ Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.36 ч.(5) Закона о Конституционном суде

№ 74 от 10 апреля 2025 года

Определением № 111 от 12 августа 2024 года Конституционный суд признал неприемлемым обращение Влада Батрынча, депутата Парламента, о контроле конституционности положений ст.6 ч.(5) и ч.(6) и ст.7¹ Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях.

Будучи несогласен с моими коллегами-судьями, ниже излагаю особое мнение по следующим соображениям.

1. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения противоречат ст.41 Конституции в отношении права на объединение в политические партии и, в принципе, нарушают политический плюрализм. По мнению автора обращения, периодичное истребование номинального списка всех членов политической партии может затрагивать и подорвать свободу объединения, создавая угрозу оказания на некоторых лиц общественного, профессионального и политического давления. Более того, следствием этой меры является запугивание, особенно в сельских местностях и в таких чувствительных профессиональных областях, как сфера образования и государственная служба. Автор обращения утверждает также, что оспариваемые положения устанавливают чрезмерные и непропорциональные требования и представляют собой вмешательство государства в осуществление основного права. Кроме того, автор обращения считает, что, исходя из сущности права на объединение, введение условия о минимальном количестве членов учредителей и их территориальном распределении является чрезмерным, учитывая, что законодатель должен сделать выбор в пользу менее интрузивных мер в осуществление основных прав.

2. Из содержания оспариваемых положений следует, что политические партии обязаны вести реестр членов партии и актуализировать его регулярно, указывая в них идентификационные персональные данные каждого члена партии, дату приобретения и прекращения членства. Политическая партия обязана регулярно представлять реестр компетентным государственным органам (Агентству государственных услуг и Центральной избирательной комиссии) в форме и сроках, установленных этими органами, а невыполнение этой обязанности приводит к возбуждению судебной процедуры об ограничении деятельности партии, предусмотренной ст.21 Закона о политических партиях, которая устанавливает, inter alia, запрет на участие в выборах или референдумах (см. ст.21 ч.(5)).

3. В своей практике Конституционный суд отметил, что политическая партия является "выражением осуществления гражданами права на объединение как свободное и беспрепятственное проявление своей воли", "преследующая политические цели", и что "граждане могут свободно выражать свою волю объединяться в ту или иную партию или не объединяться в какую-либо партию, не навязывая или диктуя ее извне" (см. ПКС № 37 от 10 декабря 1998 г.; ПКС № 5 от 25 февраля 2020 г., § 63). Следовательно, как право вступать в политические партии, участвовать в их деятельности и выходить из этих партий, так и право не объединяться в политические партии гарантируются нормами ст.41 ч.(1) Конституции.

4. В этом контексте Венецианская комиссия в своем мнении отметила, что несмотря на отсутствие для политических партий необходимости в собственном законодательстве, отличном от законодательства об объединениях, может быть разработано законодательство, которое регулировало бы некоторые дополнительные аспекты, свойственные политическим партиям, как, например, финансирование и надзор, чтобы отразить единственную в своем роде роль партии в демократическом обществе (см. CDL-AD(2020)032, § 31).

5. В свою очередь, ЕСПЧ установил, что свобода усмотрения государств может включать и право на вмешательство в деятельность и внутреннюю организацию партии в случае, если партия не соблюдает некоторые разумные юридические формальности (см., mutatis mutandis, Tebieti Mühafize Cemiyyeti и Israfilov против Азербайджана, 8 октября 2009 г., § 72; Республиканская партия России против России, 12 апреля 2011 г., § 87). Тем не менее, власти не должны вмешиваться до такой степени, чтобы обеспечить соблюдение партией всех формальностей, предусмотренных в их уставе (см. Tebieti Mühafize Cemiyyeti и Israfilov против Азербайджана, 8 октября 2009 г., § 78; Sagir и другие против Греции, 24 июня 2025 г., § 39).

6. Вместе с тем ЕСПЧ указал, что объединение в политические партии играет существенную роль в обеспечении плюрализма и надлежащего функционирования демократии (см., Коммунистическая партия Турции и другие против Турции, 30 января 1998 г., § 44; Христианско-демократическая народная партия против Молдовы, 14 февраля 2006 г., § 62) и лишь убедительные и настоятельные причины могут оправдать ограничение этой свободы (см., к примеру, Sidiropoulos и другие против Греции, 10 июля 1998 г., § 40, Eğitim ve Bilim Emekçileri Sendikası против Турции, 25 сентября 2012 г., § 48). Обязанность государства защищать учреждения и граждан от объединений, представляющих для них угрозу, необходимо применять со сдержанностью, а исключения из правила, дающего право на объединение, необходимо толковать в ограничительной форме (см., к примеру, Станков и Объединенная македонская организация Илинден против Болгарии, 2 октября 2001 г., § 84; Gorzelik и другие против Польши [БП], 17 февраля 2004 г., § 94-95; Magyar Kereszteny Mennonita Egyhaz и другие против Венгрии, 8 апреля 2014 г., § 79).

7. Не отрицая необходимость регулирования со стороны государства процесса создания политических партий, регистрации этих партий, прозрачности реестра членов партии и руководящих органов, считаю целесообразным, чтобы эти процедуры были обеспечены действенным, сбалансированным, необходимым в демократическом обществе механизмом, который в случае невыполнения обязанностей был бы соразмерным с мерами принудительного характера.

8. В итоге я считаю, что в отношении оспариваемых положений Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях действуют нормы ст.5 и ст.41 Конституции.

9. На мой взгляд, Конституционному суду следовало признать обращение приемлемым и рассмотреть его по существу. Вместе с тем было бы разумным и уместным затребовать мнения Венецианской комиссии.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии с положениями ст.36 ч.(5) Закона

о Конституционном суде № 74 от 10 апреля 2024 года

1. Определением № 111 от 12 августа 2025 года Конституционный суд признал неприемлемым обращение № 163а/2025 г. о контроле конституционности ст.6 ч.(5) и ч.(6) и ст.7¹ Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях, представленное депутатом Парламента Владом Батрынча.

2. Оспариваемые положения устанавливают обязанность политических партий вести реестр членов партии и определяют процедуру записи членов в реестре, обязывают политические партии представить реестр в Центральную избирательную комиссию и Агентство государственных услуг, а также устанавливают последствия непредставления данных и сведений, содержащихся в реестре членов партии.

3. По мнению автора обращения, оспариваемые положения выходят за рамки цели законодателя, указанной в обосновывающей записке, и противоречат ст.41 (свобода партий и других общественно-политических организаций) Конституции. Он считает, что оспариваемые положения устанавливают чрезмерные и непропорциональные требования и представляют собой вмешательство государства в осуществление основного права (см. § 5, 8 Определения № 111 от 12 августа 2025 г.).

4. В отношении этих аргументов о неконституционности Конституционный суд отметил, что оспариваемые автором обращения положения не затрагивают ценности, охраняемые ст.41 Конституции (см. ОКС № 111 от 12 августа 2025 г., § 43).

5. Отмечу тот факт, что право на объединение в политические партии гарантированно ст.41 Конституции и ст.11 Европейской конвенции о правах человека как основное право. Согласно ст.41 ч.(1) Конституции, партии способствуют выявлению и выражению политической воли граждан. ЕСПЧ отметил, что политические партии играют решающую роль в формировании и выражении политической воли граждан (см. Vona против Венгрии, 9 июля 2013 г., § 56).

6. Согласно оспариваемым положениям, непредставление данных и сведений из реестра членов партии влечет, в том числе, применение положений части (1¹) статьи 21 в отношении соответствующей политической партии (ст.7¹ ч.(3) Закона о политических партиях). Согласно ст.21 ч.(1¹) закона, деятельность политической партии может быть ограничена, если партия не подала отчет о финансовом менеджменте, не представила необходимые сведения для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии или данные из реестра членов партии в установленные Центральной избирательной комиссией или Агентством государственных услуг сроки и форме.

7. В период ограничения деятельности политической партии ей запрещается самостоятельно или совместно участвовать в выборах и референдумах, изготовлять, предоставлять, распределять и распространять политическую рекламу, учреждать средства массовой информации, организовывать собрания, митинги, демонстрации, пикетирования и другие публичные мероприятия, использовать все виды банковских вкладов, за исключением случаев, когда они необходимы для проведения расчетов по заключенным договорам, а также расчетов, связанных с исполнением индивидуальных трудовых договоров, возмещением ущерба, причиненного действиями политической партии, и расчетов по уплате налогов, сборов и штрафов (ст.21 ч.(5) Закона о политических партиях).

8. Таким образом, ограничением деятельности политической партии совершается вмешательство в право быть избранным, свободу выражения мнения и свободу собрания. Права на свободу объединения, мирные собрания, выражение мнения и участие в выборах имеют фундаментальное значение и для надлежащего функционирования демократического общества. Политические партии, как коллективное средство политического выражения, а также их члены, пользуются этими правами в полном объеме (см. Общие руководящие принципы регулирования политических партий, CDL-AD(2020)032, второе издание, § 76). Реализация этих основных прав относится к сущности деятельности политической партии.

9. Принимая во внимание последствия, с которыми могут столкнуться политические партии в случае непредставления данных и сведений, содержащихся в реестре членов партии, считаю, что по данному делу действуют положения ст.41 Конституции.

10. ЕСПЧ установил, что свобода усмотрения государств может включать и право на вмешательство в деятельность и внутреннюю организацию партии в случае, если партия не соблюдает некоторые разумные юридические формальности. Однако подобное вмешательство возможно только при условии соблюдения условия соразмерности (см. Tebieti Mühafize Cemiyyeti и Israfilov против Азербайджана, 8 октября 2009 г., § 78; Sagir и другие против Греции, 24 июня 2025 г., § 39).

11. По мнению ЕСПЧ, необходимость приостановления (ограничения) деятельности политической партии, несмотря на его непродолжительность, следует анализировать очень внимательно. Временный характер приостановления не имеет решающего значения при рассмотрении соразмерности меры, поскольку даже временное приостановление, разумно, может иметь для способности партии осуществлять свободу выражения и преследовать политические цели "подавляющий эффект", особенно, если мера была принята в канун выборов (см. Христианско-демократическая народная партия против Молдовы, 14 февраля 2006 г., § 68, 77).

12. Исходя из вышеизложенного, на мой взгляд, Конституционному суду следовало признать обращение приемлемым и в ходе рассмотрения его по существу проверить, если вмешательство в осуществление основного права на свободу объединения в политические партии предусмотрено законом, преследует правомерную цель и является соразмерным с вызвавшей его ситуацией.