Определение N 152 от 03.12.2024 о неприемлемости обращения № 99g/2024 г. об исключительном случае неконституционности некоторых предписаний пункта 11) Положения о порядке выплаты пособия на наем жилья государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года (порядок установления пособия на наем жилья)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 99g/2024 г. об исключительном случае

неконституционности некоторых предписаний пункта 11) Положения о

порядке выплаты пособия на наем жилья государственным служащим

с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного

Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года

(порядок установления пособия на наем жилья)

№ 152  от  03.12.2024

 (в силу 03.12.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 8-10 ст. 2 от 16.01.2025

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Анны Флорян,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 29 апреля 2024 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 3 декабря 2024 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности предложения "[…] или владеют на правах собственности жильем, расположенным в радиусе 30 км от места работы […]" в пункте 11) Положения о порядке выплаты пособия на наем жилья государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года, представленное по инициативе судьи Марианы Стратан, в рамках дела № 2-160/2023, рассматриваемого судом Унгень.

2. Обращение в Конституционный суд направила судья суда Унгень Мариана Стратан в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

A. Обстоятельства основного спора

3. Инспекторат полиции Ниспорень предъявил Анжеле Крецу гражданский иск о возвращении суммы 44 303,22 лея, выплаченной в качестве пособия на наем жилья. Инспекторат полиции считает, что Анжела Крецу не имела права на получение этого пособия, поскольку обладает собственным жильем, расположенным в радиусе 30 км от места работы.

4. Определением от 2 апреля 2023 года судебная инстанция представила запрос об исключительном случае неконституционности предложения "[…] или владеют на правах собственности жильем, расположенным в радиусе 30 км от места работы […]" в пункте 11) Положения о порядке выплаты пособия на наем жилья государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года, и направила обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

5. Применимые положения Конституции:

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 47

Право на социальное обеспечение и защиту

"(1) Государство обязано принимать меры для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня, потребного для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания.

(2) Граждане имеют право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или в других случаях утраты средств к существованию по не зависящим от них обстоятельствам".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 60

Парламент – высший представительный

и законодательный орган

"(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

[…]".

Статья 102

Акты Правительства

"(1) Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения.

(2) Постановления принимаются для организации исполнения законов.

(3) Ордонансы издаются в соответствии со статьей 106².

(4) Принятые Правительством постановления и ордонансы подписываются Премьер-министром, контрасигнуются министрами, в обязанности которых входит их исполнение, и публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова. Неопубликование постановления или ордонанса влечет его недействительность.

(5) Распоряжения издаются Премьер-министром для организации внутренней деятельности Правительства".

6. Применимые положения Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел:

Статья 46

Обеспечение служебным жильем

"[…]

(4) В случае невозможности обеспечения государственного служащего с особым статусом соответствующим жильем ему выплачивается пособие для найма жилья в размере и порядке, установленном Правительством.

[…]".

7. Применимые предписания Положения о порядке выплаты пособия на наем жилья государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года:

III. ПОРЯДОК УСТАНОВЛЕНИЯ ПОСОБИЯ НА НАЕМ ЖИЛЬЯ

"11. Государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел и подведомственных ему административных органов и учреждений, которые вместе с членами их семей не владеют жильем на правах собственности или не получают служебное жилье (в том числе общежитие), или владеют на правах собственности жильем, расположенным в радиусе 30 км от места работы, выплачивается ежемесячное пособие на наем жилья в размере, предусмотренном в договоре найма жилья (имущественного найма), которое не превышает базовой ставки для расчета заработных плат сотрудникам бюджетного сектора на текущий год. Указанная базовая ставка устанавливается ежегодно в законе о государственном бюджете".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

8. Автор обращения отмечает, что ст.46 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел предусматривает, что если государственный служащий с особым статусом и его супруга/супруг не владеют на праве собственности жильем в населенном пункте, где работает служащий, он имеет право на служебное жилье на период работы в соответствующем населенном пункте, а в случае невозможности обеспечения государственного служащего с особым статусом соответствующим жильем ему выплачивается пособие для найма жилья в размере и порядке, установленном Правительством.

9. Согласно оспариваемой норме Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года, государственным служащим выплачивается ежемесячное пособие на наем жилья при условии, что не имеют собственного жилья в радиусе 30 км от места работы.

10. Автор обращения отмечает, что это условие не предусмотрено Законом № 288/2016, считая, что Правительство в связи с предоставлением пособия на наем жилья не вправе устанавливать дополнительные к предусмотренным законом условия. На взгляд автора обращения, Правительство превысило свои полномочия и действовало в разрез с положениями ст.102 ч.(2) Конституции.

11. Вместе с тем автор обращения отмечает, что оспариваемая норма не предусматривает способ измерения расстояния от жилья государственного служащего до места работы, которое должно находиться в черте 30 км.

12. По мнению автора обращения, оспариваемая норма не отвечает требованиям качества закона и противоречит ст.6, ст.47 ч.(1), ст.54, ст.60 и ст.102 ч.(2) Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

13. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

14. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль постановлений Правительства, в рассматриваемом случае некоторых положений Постановления Правительства № 646 от 10 июля 2018 года, входит в компетенцию Конституционного суда.

15. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом, в данном случае судьей, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

16. Предметом обращения является предложение "[…] или владеют на правах собственности жильем, расположенным в радиусе 30 км от места работы […]" в пункте 11) Положения о порядке выплаты пособия на наем жилья государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года (далее – Положение). Оспариваемая норма ранее не составляла предмет конституционного контроля.

17. Поскольку обращение было подано в порядке исключительного случая неконституционности, Конституционному суду надлежит проверить, если оспариваемые положения подлежат применению по делу, находящемуся в производстве суда. Исключительный случай неконституционности был заявлен в рамках гражданского дела, предметом которого является выплаченное на наем жилья пособие, подлежащее возврату. Конституционный суд допускает, что пункт 11) Положения, предусматривающий порядок установления пособия на наем жилья, будет применен при разрешении дела, в рамках которого было заявлено об исключительном случае неконституционности.

18. В своей практике Конституционный суд отметил, что контроль конституционности постановлений Правительства относится к компетенции Конституционного суда. Постановления Правительства подлежат также контролю законности, который входит в компетенцию судебных инстанций. Так, если из обращения вытекает, что автор, по сути, просит осуществить контроль законности постановления Правительства (то есть утверждает, что постановление Правительства противоречит закону), а не контроль конституционности, Конституционный суд признает обращение неприемлемым. И напротив, если доводы о неконституционности относятся к нарушению какой-либо конституционной нормы, Конституционный суд уполномочен проверять конституционность постановлений Правительства (см. ОКС № 30 от 22 марта 2022 г., § 16).

19. Автор обращения отмечает, что оспариваемая норма противоречит ст.6 (разделение и взаимодействие властей), ст.23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), ст.47 ч.(1) (право на социальное обеспечение и защиту), ст.54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод), ст.60 (Парламент – высший представительный и законодательный орган) и ст.102 ч.(2) (акты Правительства) Конституции.

20. Конституционный суд вновь подчеркивает, что положения ст.23 и ст.54 Конституции не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. Лишь в ходе анализа обоснованности вмешательства Конституционный суд может задействовать положения данных статей (ОКС № 167 от 6 декабря 2022 г., § 23).

21. Конституционный суд отмечает, что автор обращения указывает ст.47 Конституции, но не излагает аргументов, демонстрирующих действие по делу приведенной конституционной нормы. В своей практике Конституционный суд отметил, что простая отсылка к норме Конституции, без объяснения предполагаемого несоответствия ей оспариваемых законодательных положений, не приравнивается к аргументу (см. ОКС № 124 от 5 октября 2023 г., § 25).

22. Что касается действия положений ст.6, ст.60 и ст.102 Конституции, автор обращения отмечает, что, приняв оспариваемые положения, Правительство превысило свои полномочия. Конституционный суд отмечает, что ст.6 и ст.60 Конституции устанавливают законотворческую функцию Парламента, а ст.102 Конституции устанавливает полномочие Правительства по осуществлению организации исполнения законов. Для уточнения, разъяснения и правильного применения законов Правительство принимает постановления (см. ПКС № 6 от 28 февраля 2023 г., § 43-45).

23. Конституционный суд отмечает, что в самом Постановлении Правительства № 646 от 10 июля 2018 года указывается, что Положение о порядке выплаты пособия на наем жилья государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел принимается на основании ст.46 ч.(4) Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел № 288 от 16 декабря 2016 года.

24. Конституционный суд отмечает, что положениями ст.46 Закона № 288 Парламент присвоил Правительству полномочие по определению размера и способа расчета пособия на наем жилья.

25. Конституционный суд отмечает, что оспариваемая норма Положения предусматривает, что государственным служащим с особым статусом, которые вместе с членами их семей не владеют жильем на правах собственности или не получают служебное жилье, или владеют на правах собственности жильем, расположенным вне пределах радиуса 30 км от места работы, выплачивается ежемесячное пособие на наем жилья.

26. Относительно аргумента автора обращения о том, что Правительство превысило свои полномочия, когда обусловило выплату пособия отсутствием собственного жилья, расположенного в радиусе 30 км от места работы, Конституционный суд отмечает следующее.

27. Положениями ст.46 Закона № 288 законодатель преследовал цель обеспечить государственного служащего с особым статусом служебным жильем или, в зависимости от случая, пособием на наем жилья, если у него в местности, где он работает, нет собственного жилья. Учитывая, что для исполнения этих законодательных положений необходимо предпринять определенные меры, Правительство определило размер пособия и способ его расчета.

28. Тот факт, что Положение содержит нормы, которые прямо не установлены законом, во исполнение которого оно было принято, не означает, per se, превышение полномочий, присвоенных Правительству. Воспроизводство постановлением Правительства положений органического закона в отсутствие нормативной базы для его исполнения может привести к применению органического закона в абсурдных ситуациях, что противоречило бы цели его принятия. Если постановления Правительства могут быть приняты в случае, когда они предусмотрены законодательным актом, то ничего не мешает их принятию в случае, когда это необходимо для исполнения законов (см. ОКС № 7 от 20 января 2022 г., § 35).

29. Из вышесказанного Конституционный суд заключает, что Правительство уполномочено принимать постановление с тем, чтобы развивать и конкретизировать ситуации, когда лицо имеет право получать пособие на наем жилья, исходя из намерения законодателя обеспечить государственного служащего с особым статусом служебным жильем или, в зависимости от случая, пособием на наем жилья, если у него нет собственного жилья в местности, где он работает.

30. Таким образом, приняв оспариваемые нормы Положения в осуществление своей функции по исполнению законов, Правительство не действовало ultra vires, а осталось в сфере своих полномочий.

31. Относительно аргументов, указанных в § 10, Конституционный суд отмечает, что автор поднимает вопрос толкования и применения закона по конкретному делу, полномочие, которое по определению принадлежит судебным инстанциям, а не Конституционному суду (см. ОКС № 176 от 12 декабря 2023 г., § 24).

32. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение № 99g/2024 об исключительном случае неконституционности предложения "[…] или владеют на правах собственности жильем, расположенным в радиусе 30 км от места работы […]" в пункте 11) Положения о порядке выплаты пособия на наем жилья государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года, представленное по инициативе судьи Марианы Стратан, в рамках дела № 2-160/2023, рассматриваемого судом Унгень.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

№ 317 от 13 декабря 1994 года и ст.67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. Определением № 152 от 3 декабря 2024 года было признано неприемлемым обращение № 99g/2024 об исключительном случае неконституционности предложения "[…] или владеют на правах собственности жильем, расположенным в радиусе 30 км от места работы […]" в пункте 11) Положения о порядке выплаты пособия на наем жилья государственным служащим с особым статусом Министерства внутренних дел, утвержденного Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года, представленное по инициативе судьи Марианы Стратан, в рамках дела № 2-160/2023, рассматриваемого судом Унгень.

2. Автор обращения отмечает, что ст.46 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел предусматривает, что если государственный служащий с особым статусом и его супруга/супруг не владеют на праве собственности жильем в населенном пункте, где работает служащий, он имеет право на служебное жилье на период работы в соответствующем населенном пункте, а в случае невозможности обеспечения государственного служащего с особым статусом соответствующим жильем ему выплачивается пособие для найма жилья в размере и порядке, установленном Правительством. Согласно оспариваемой норме Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 646 от 10 июля 2018 года, государственным служащим выплачивается ежемесячное пособие на наем жилья при условии, что не имеют собственного жилья в радиусе 30 км от места работы. Автор обращения отмечает, что это условие не предусмотрено Законом № 288/2016, считая, что Правительство в связи с предоставлением пособия на наем жилья не вправе устанавливать дополнительные к предусмотренным законом условия. На взгляд автора обращения, Правительство превысило свои полномочия и действовало в разрез с положениями ст.102 ч.(2) Конституции (см. ОКС № 152 от 3 декабря 2024 г., § 8-10).

3. Таким образом, приняв оспариваемые нормы Положения в осуществление своей функции по исполнению законов, Правительство не действовало ultra vires, а осталось в сфере своих полномочий (см. ОКС № 152 от 3 декабря 2024 г., § 30).

4. В качестве принципа отмечу тот факт, что, согласно ст.102 (акты Правительства) Конституции, Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения (ч. (1)), а постановления принимаются для организации исполнения законов (ч. (2)).

5. В своей практике Конституционный суд отметил, что Правительство вправе регламентировать порядок исполнения законов, принятых Парламентом, только в пределах Конституции. Так, Правительство не наделено первичной нормативной компетенцией, оно вправе действовать только для исполнения законодательных актов. Подзаконный нормативный акт не может содержать первичные нормы, а его содержание должно строго соответствовать положениям и цели закона, он не может вносить новые положения, которые не предусмотрены в законе (см. ПКС № 6 от 28 февраля 2023 г., § 46, 56; ОКС № 42 от 14 мая 2024 г., § 20).

6. В рассматриваемом случае, согласно ст.46 Закона о государственном служащем с особым статусом Министерства внутренних дел, государственный служащий с особым статусом получает пособие для найма жилья, если он/она и его супруга/супруг не владеют на праве собственности жильем в населенном пункте, где работает служащий. Согласно оспариваемой норме, государственным служащим с особым статусом выплачивается ежемесячное пособие на наем жилья при условии, что не владеют на правах собственности жильем, расположенным в радиусе 30 км от места работы. Синтагмы "жильем в населенном пункте, где работает служащий" и "жильем, расположенным в радиусе 30 км от места работы" не идентичны.

7. Условие, чтобы государственный служащий с особым статусом Министерства внутренних дел не имел собственного жилья, расположенного в радиусе 30 км от места работы, не было установлено Парламентом в ст.46 Закона № 288 от 16 декабря 2016 года. Следовательно, prima facie, оспоренными положениями Правительство установило дополнительное условие в отношении назначения пособия на наем жилья. При этих обстоятельствах, отмечаю действие ст.102 ч.(2) Конституции по данному делу (см., mutatis mutandis, ПКС № 6 от 28 февраля 2023 г., § 31).

8. На мой взгляд, Конституционному суду следовало признать обращение приемлемым, рассмотреть его по существу и проверить оспоренные положения с точки зрения соответствия положениям ст.102 ч.(2) Конституции.