Определение N 2 от 15.01.2026 о неприемлемости обращения № 88g/2025 г. об исключительном случае неконституционности нормы ст.141 ч.(2) п.b) Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков (временное запрещение занимать должности в банке)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 88g/2025 г. об исключительном

случае неконституционности нормы ст.141 ч.(2) п.b) Закона

№ 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков

(временное запрещение занимать должности в банке)

№ 2  от  15.01.2026

 (в силу 15.01.2026) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 84-87 ст. 22 от 19.02.2026

* * *

Конституционный суд в составе:

Люба ШОВА, председательствующая,

Серджиу ЛИТВИНЕНКО,

Ион МАЛАНЧУК,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА, судьи,

при участии помощника судьи Эмилии Казаку,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 4 апреля 2025 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 15 января 2026 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности нормы "временное запрещение занимать в банке должности лицам, предусмотренным статьей 43, ответственным за совершение нарушения" в ст.141 ч.(2) п.b) Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков, представленное по инициативе адвоката Татьяны Йову в интересах Корнелия Гимпу, стороны по делу № 3а-1065/2024, рассматриваемому Апелляционной палатой Центр.

2. Обращение в Конституционный суд направил судебный состав Апелляционной палаты Центр в лице Геннадия Мыра, Григория Дашкевич и Анжелы Бостан в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

A. Обстоятельства основного спора

3. Постановлением № 254 от 4 октября 2019 года исполнительный комитет Национального банка Молдовы наложил на Корнелия Гимпу, бывшего члена правления КБ "Victoriabank" АО, взыскание в виде предупреждения и запрета занимать руководящие и ключевые должности в банке в течение двух лет за допущенные им серьезные нарушения положений Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков и Закона № 308 от 22 декабря 2017 года о предупреждении и борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.

4. Корнелиу Гимпу 30 декабря 2019 года подал против Национального банка Молдовы в административном производстве иск с требованием отменить санкции, наложенные в соответствии с пунктом 2 вышеуказанного постановления.

5. Суд Кишинэу (сектор Чентру) решением от 8 февраля 2024 года отклонил иск. Корнелиу Гимпу обжаловал это решение в апелляционном порядке.

6. Корнелиу Гимпу 18 февраля 2025 года представил запрос об исключительном случае неконституционности положений ст.141 ч.(2) п.b) Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков.

7. Определением от 25 марта 2025 года Апелляционная палата удовлетворила запрос об исключительном случае неконституционности и направила обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

8. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 26

Право на защиту

"(1) Право на защиту гарантируется.

(2) Каждый человек имеет право самостоятельно реагировать законными способами на нарушение своих прав и свобод.

(3) На протяжении всего процесса стороны имеют право пользоваться помощью адвоката, выбранного или назначенного.

(4) Вмешательство в деятельность лиц, осуществляющих защиту в установленных пределах, наказывается законом".

Статья 43

Право на труд и защиту труда

"(1) Каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также право на защиту от безработицы.

(2) Работники имеют право на защиту труда. Меры по защите касаются безопасности и гигиены труда, режима труда женщин и молодежи, установления минимальной заработной платы в сфере экономики, еженедельного отдыха, оплачиваемого отпуска, труда в тяжелых условиях, а также других специфических ситуаций.

(3) Продолжительность рабочей недели не должна превышать 40 часов.

(4) Право на переговоры по вопросам труда и обязательность коллективных договоров гарантируются".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

9. Применимые положения Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков:

Статья 141

Применяемые санкции и санкционные меры

"(1) В соответствии с настоящим законом могут налагаться следующие санкции:

а) письменное предупреждение;

b) публичное предупреждение с указанием физического лица, юридического лица, в том числе банка, и характера нарушения;

с) наложение и взыскание в бесспорном порядке с банка штрафа в размере до пяти процентов капитала банка и/или с прямых и косвенных владельцев владений в уставном капитале банка в размере до 100 процентов номинальной стоимости владения в уставном капитале банка;

d) штраф, применяемый к юридическому лицу, в размере до 10 процентов чистой стоимости общего оборота за предыдущий финансовый год, который включает в себя валовой доход, состоящий из процентных ставок к получению и аналогичных доходов, доходов от акций и других доходов с переменным или фиксированным процентом, а также комиссионные или другие сборы; если юридическое лицо обладает статусом дочернего предприятия материнского предприятия, соответствующий валовой доход указан в консолидированной финансовой отчетности материнской компании самого высокого ранга, по сравнению с предыдущим годом;

е) штраф, наложенный на члена органа управления или лицо, занимающее ключевую должность, в размере от 1 до 100 средних заработных плат физического лица, которому назначено наказание, за последние 12 месяцев, включающий все доходы (дополнительные выплаты, премии и другие надбавки к должностному окладу);

f) штраф, применяемый к физическому лицу, за исключением указанного в пункте е), в размере от 5000 леев до 100 миллионов леев;

g) отзыв разрешения, выданного предусмотренным в статье 43 лицам;

h) штраф в размере до удвоенной величины выгоды, полученной в результате нарушения, если данная выгода может быть определена.

(2) В соответствии с настоящим законом могут налагаться следующие санкционные меры:

а) приказ о прекращении противоправного поведения лица и воздержание от его повторения;

b) временное запрещение занимать в банке должности лицам, предусмотренным статьей 43, ответственным за совершение нарушения;

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

10. По мнению автора обращения, оспариваемая норма не составлена в предсказуемой форме, о чем свидетельствует неопределение максимального срока применения меры, запрещающей исполнение отдельных должностей в банке, и категории должностей, подпадающих под запрет. Он считает, что норма предоставляет компетентному органу широкую свободу усмотрения в применении указанного запрета, что может привести к произвольному ограничению права на труд в банковском учреждении.

11. Автор обращения считает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.16, ст.23, ст.26, ст.43 и ст.54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

12. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

13. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов, в рассматриваемом случае некоторых положений Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков, входит в компетенцию Конституционного суда.

14. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом, по ходатайству представителя стороны процесса в судебной инстанции, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

15. Конституционный суд отмечает, что предметом обращения является норма ст.141 ч.(2) п.b) Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков, которая ранее не составила предмет конституционного контроля.

16. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено по делу в связи с обжалованием решения, вынесенного на основании оспариваемой нормы. Конституционный суд допускает, что судебная инстанция примет во внимание оспариваемую норму при разрешении дела.

17. Конституционный суд отмечает, что другим обязательным условием для рассмотрения обращения об исключительном случае неконституционности по существу является действие основного права. В связи с этим, Конституционный суд изучит, исходя из аргументов автора обращения, если оспариваемая норма совершает вмешательство в одно из основных прав.

18. На взгляд автора обращения, оспариваемая норма нарушает положения ст.1 ч.(3) (правовое государство), ст.16 (равенство), ст.23 (качество закона), ст.26 (право на защиту), ст.43 (право на труд) и ст.54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод) Конституции.

19. Относительно действия ст.1 ч.(3) Конституции, Конституционный суд отмечает, что по этому делу указанная статья носит общий характер и не может стать индивидуальным и отдельным обоснованием, а должна быть применена в соотношении с другими нормами Конституции, действие которых должно быть доказано в обращении (см. ОКС № 190 от 21 декабря 2023 г., § 25; ОКС № 130 от 17 сентября 2025 г., § 14).

20. Что касается действия положений ст.16, ст.23 и ст.54 Конституции, Конституционный суд отмечает, что они не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права (см. ОКС №190 от 21 декабря 2023 г., § 25; ОКС № 120 от 26 августа 2025 г., § 27).

21. Касательно действия ст.26 Конституции, Конституционный суд отмечает, что автор не аргументирует противоречие между оспариваемой нормой и приведенным конституционным положением. В аналогичных ситуациях Конституционный суд указал, что простая отсылка к норме Конституции, без объяснения предполагаемого несоответствия ей оспариваемых законодательных положений, не приравнивается к доводу. Конституционный суд подчеркнул, что, если приступить к рассмотрению подобного обращения, он заменит автора в изложении доводов о неконституционности, что будет означать осуществление контроля по собственной инициативе (см. ОКС № 75 от 13 июля 2023 г., § 20; ОКС № 171 от 7 декабря 2023 г., § 28).

22. В отношении действия по делу ст.43 Конституции автор обращения отмечает, что оспариваемая норма, содержащаяся в ст.141 ч.(2) п.b) Закона о деятельности банков, свидетельствует о неопределенности с двух точек зрения: (i) не предусматривает максимального срока наложения Национальным банком Молдовы запрета на исполнение должностей в банке и (ii) не конкретизирует должности, подпадающие в этом смысле под запрет.

23. Анализ соответствующего законодательства позволяет Конституционному суду заключить, что законодатель на основании прерогативы, закрепленной в ст.72 ч.(3) п.r) Конституции, установил, что Национальный банк является центральным банком Республики Молдова (ст.1 Закона о Национальном банке Молдовы); является компетентным органом для банков и выполняет полномочия по лицензированию, регулированию и пруденциальному надзору (см. ст.4 ч.(1) Закона о деятельности банков).

24. При осуществлении функции пруденциального надзора и применения санкций, предусмотренных законом, Национальный банк Молдовы располагает необходимыми компетенциями и действует независимо (см. ст.5 ч.(4) закона). Так, согласно ст.138 ч.(1) Закона № 202/2017, при осуществлении своих функций Национальный банк Молдовы обладает полномочиями назначать меры согласно статье 139 и/или налагать санкции и другие санкционные меры в соответствии со статьей 141 в отношении банка, его акционеров, членов органа управления банка, лиц, занимающих ключевые должности в банке, за нарушение требований, предусмотренных настоящим законом, нормативными актами и другими актами, касающимися надзора или условий осуществления деятельности. В качестве принципа законодательство предусматривает, что Национальный банк Молдовы является единственным органом, компетентным высказываться относительно целесообразности, качественных оценок и анализа, на основе которых издаются акты о наложении санкций, санкционных мер и назначении иных мер (ст.144 ч.(3) Закона №202/2017 о деятельности банков). В этом смысле Конституционный суд отмечает, что оспариваемая норма предусматривает в качестве санкционной меры "временное запрещение занимать в банке должности". Словосочетанием "временное запрещение" законодатель наделил компетентный орган, i.e. Национальный банк Молдовы, прерогативой лишения лиц, предусмотренных в ст.43 Закона №202/2017, нарушивших положения закона, права занимать должности в банке, без уточнения срока применения данной меры.

25. Конституционный суд не может согласиться с утверждением автора обращения о том, что оспариваемая норма предоставляет Национальному банку "широкую и неограниченную свободу усмотрения в применении указанной санкционной меры, независимо от обстоятельств каждого отдельного случая", поскольку законодатель четко установил, что при определении вида санкции или санкционной меры Национальный банк Молдовы рассматривает все соответствующие обстоятельства совершения нарушения (см. ст.142 ч.(2) закона). Следовательно, положения ст.142 Закона о деятельности банков предусматривают элементы, которые при наложении санкций и/или санкционных мер должны быть приняты во внимание и которые требуют, inter alia, соблюдения разумной соразмерности между нарушением и санкцией.

26. Что касается аргумента автора обращения об упущении определить максимальный срок применения запрета на исполнение отдельных должностей, Конституционный суд отмечает, что Национальный банк Молдовы, осуществляя свою функцию по наложению запрета и осознавая временный характер этой меры, а также учитывая природу, опасность и обстоятельства выявленных нарушений, запретил заявителю занимать руководящие и ключевые должности в банке на протяжении двух лет (Постановление исполнительного комитета Национального банка Молдовы № 254 от 4 октября 2019 года, § 2). Орган банка посчитал, что наложенные санкционные меры являются эффективными и соразмерными и имеют сдерживающий эффект.

27. Конституционный суд отмечает, что автор обращения не приводит аргументов конституционного характера, демонстрирующих, что наложенный на него временный запрет является чрезмерным. В этой связи, Конституционный суд напоминает, что обращение об исключительном случае неконституционности имеет не только превентивную, но и восстановительную функцию, поскольку касается, в первую очередь, конкретной ситуации лица, ущемленного в правах оспариваемой нормой.

28. Конституционный суд не может согласиться также с аргументом автора обращения о непредсказуемости оспариваемой нормы и нарушении конституционного права на труд из-за неопределения категории должностей, подпадающих под запрет, учитывая, что законодатель установил, что "в соответствии с настоящим законом могут налагаться следующие санкционные меры: […] b) временное запрещение занимать в банке должности лицам, предусмотренным статьей 43, ответственным за совершение нарушения" (см. ст.141 ч.(2) п.b) Закона о деятельности банков).

29. Конституционный суд отмечает, что значение понятия "непредсказуемость" зависит в большей степени от содержания и сферы применения нормы, а также от количества и статуса ее адресатов. Принцип предсказуемости закона не препятствует лицу обратиться за разъяснительными советами, чтобы в разумной мере оценить, исходя из обстоятельств дела, последствия, которые могут возникнуть в результате определенного поступка. Это особенно касается профессионалов, которые обязаны проявлять большую осторожность в осуществлении своей профессии, в связи с чем от них ожидается, что окажут особое внимание оценке сопутствующих рисков (см. Sud Fondi SRL и другие против Италии, 20 января 2009 г., § 109).

30. Конституционный суд отмечает, что Закон о деятельности банков перечисляет санкционируемые действия (ст.140) и применяемые санкционные меры (ст.141). Конституционный суд подчеркивает, что санкционная мера, установленная в ст.141 ч.(2) п.b) Закона о деятельности банков, применяется к предусмотренным в ст.43 закона лицам, ответственным за совершение нарушения, то есть к членам руководящего органа и к лицам, занимающим ключевые должности в банке.

31. Учитывая множество ситуаций, в которых может применяться оспариваемая норма, Конституционный суд считает немыслимым определение законом исчерпывающего перечня должностей, которые запрещено занимать. Законодатель делегировал Национальному банку Молдовы полномочие определить должности в банковских учреждениях, подпадающие под запрет, в зависимости от частных обстоятельств дела и с учетом допущенных нарушений. При рассмотрении многочисленных случаев ЕСПЧ высказался по этому вопросу, отметив, что в силу принципа общего действия законов их содержание не может быть абсолютно точным, а одна из стандартных техник регулирования состоит скорее всего в применении общих категорий, чем исчерпывающих списков. Кроме того, множество законов пользуются эффективностью более или менее расплывчатых формулировок, чтобы избежать чрезмерной строгости и иметь возможность приспосабливаться к меняющимся обстоятельствам (Cantoni против Франции, Решение от 15 ноября 1996 г., § 31).

32. Конституционный суд отмечает, что автор обращения, указывая на неопределенность оспариваемой нормы, в действительности выражает свое несогласие с наложенной на него санкционной мерой, и заключает, что автор обращения поднимает вопрос о толковании и применении словосочетания "временное запрещение" по конкретному делу, однако этот вопрос по определению входит в компетенцию судебных инстанций, а не Конституционного суда (см. ОКС № 176 от 12 декабря 2023 г., § 24; ОКС № 152 от 3 декабря 2024 г., § 31; ПКС № 5 от 16 апреля 2025 г. , § 79).

33. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.27 ч.(2), ч.(3) п.d), ч.(4) п.d), ст.37 и ст.40 Закона о Конституционном суде, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности нормы ст.141 ч.(2) п.b) Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков, представленное по инициативе адвоката Татьяны Йову в интересах Корнелия Гимпу, стороны по делу № 3а-1065/2024, рассматриваемому Апелляционной палатой Центр.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

к Определению № 2 от 15 января 2026 года

Обращение, послужившее основанием для вынесения данного определения, касается санкционной меры, заключающейся во временном запрете занимать должности в банке, которая установлена для членов руководящего органа и лиц, занимающих ключевые должности в банке, ответственных за совершение нарушения. Санкционная мера была введена положениями ст.141 ч.(2) п.b) Закона № 202 от 6 октября 2017 года о деятельности банков.

На взгляд автора обращения, в отношении которого была применена данная мера сроком на два года, оспариваемая норма свидетельствует о неопределенности с двух точек зрения: (i) не предусматривает максимального срока наложения Национальным банком Молдовы запрета на исполнение должностей в банке и (ii) не конкретизирует должности, подпадающие под запрет.

Я согласна с мнением моих коллег, что со второй точки зрения, выделенной автором обращения, норма не вызывает вопросов. Как предусматривает оспариваемая норма закона, должности, подпадающие под санкционную меру, обозначены в ст.43 закона и разумно могут быть выявлены. Субъекты, на которые распространяется санкция – члены руководящего органа и лица, занимающие ключевые должности в банке (см. § 30 определения).

Что касается первой точки зрения автора обращения, я считаю, что без определения максимального срока выражение "временное запрещение" является непредсказуемым, а предоставление неограниченной свободы усмотрения Национальному банку Молдовы при применении данной меры сводит к нулю свободный доступ к правосудию и процессуальные гарантии права на труд.

Норма, предусматривающая санкционную меру, должна быть предсказуемой, а отсутствие максимального срока для наложения временного запрета на исполнение должностей в банке создает для членов руководящего органа и лиц, занимающих ключевые должности, которые несут ответственность за совершение нарушения, ситуацию правовой неопределенности. Санкции и санкционные меры, наложенные в соответствии с положениями ст.141, должны быть эффективными и соразмерными установленным фактам и выявленным недостаткам и иметь сдерживающий эффект в свете обстоятельств, указанных в ч.(2) (см. ст.142 ч.(1) и ч.(2) Закона № 202 от 6 октября 2017 г.). Анализ соразмерности меры временного запрета на исполнение должностей в банке требует определения временных рамок, как минимум максимального предела.

Предсказуемость нормы тесно связана с гарантиями справедливого процесса. Административный акт Национального банка о наложении санкционной меры должен отвечать требованию соразмерности и соответствовать поставленной цели, он не может исключать компетенцию судебных инстанций осуществлять полноценный контроль при индивидуализации санкционной меры.

В решении от 24 ноября 2005 г. по делу Capital Bank AD против Болгарии ЕСПЧ вновь подчеркнул, что нарушение ст.6 § 1 Конвенции имеет место тогда, когда внутренние суды считаются обязанными соблюдать заключения административных органов, которые имеют решающее значение при разрешении дел, находящихся в их производстве, и не проводят независимый анализ существенных аспектов. ЕСПЧ заключил, что, несмотря на независимость от исполнительной власти, Национальный банк Болгарии является административным органом и при обстоятельствах дела не мог считаться судом, соблюдающим требования ст.6 § 1 Конвенции (см. § 100, 103, 114 и 115).

Ранее Конституционный суд указал, что в случае применения квазиуголовных наказаний – анализируемая норма относится именно к этому разряду, учитывая, что мера носит репрессивный характер и, в то же время, имеет превентивную цель, – суд должен обладать компетенцией провести анализ решения административного органа во всех аспектах, как фактических, так и правовых (см. ПКС № 20 от 4 июля 2018 г., § 34 и 41).

Из вышеуказанных соображений и с учетом выделенных моими коллегами положений закона, суды, осуществляющие административное судопроизводство, фактически не имеют возможности оценивать наложенные санкции с точки зрения соразмерности, исходя из обстоятельств, указанных заявителями.

На этом основании я считаю, что обращение следовало принять к рассмотрению по существу и анализировать в свете ст.23, ст.43 и ст.54 Конституции.