Определение N 42 от 12.03.2026 о неприемлемости обращений № 165g/2025 г. и № 5g/2026 г. об исключительном случае неконституционности статьи 15 Административного кодекса и статей 55 и 79 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре (согласие Высшего совета прокуроров на отстранение от должности прокурора, в отношении которого возбуждено уголовное преследование)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращений № 165g/2025 г. и № 5g/2026 г. об исключительном

случае неконституционности статьи 15 Административного кодекса и

статей 55 и 79 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре

(согласие Высшего совета прокуроров на отстранение от должности

прокурора, в отношении которого возбуждено уголовное преследование)

№ 42  от  12.03.2026

 (в силу 12.03.2026) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 152-155 ст. 58 от 08.04.2026

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Серджиу ЛИТВИНЕНКО,

Ион МАЛАНЧУК,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА, судьи,

при участии помощника судьи Кристиана Ротару,

принимая во внимание обращения, зарегистрированные

14 июля 2025 года и 16 января 2026 года,

рассмотрев приемлемость указанных обращений,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 12 марта 2026 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения об исключительном случае неконституционности статьи 15 Административного кодекса и статей 55 и 79 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре, заявленном Еленой Черуца по делу № 3-686/2025, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань, и адвокатом Вадимом Чобану в интересах Вадима Макидон по делу №3-88/2024, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Чентру.

2. Обращения были направлены в Конституционный суд судьями в суде Кишинэу Игорем Барбакару и Виктором Сырбу в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

3. Принимая во внимание идентичность предмета обращений и мотивов, лежащих в основе доводов о неконституционности, Конституционный суд в порядке п.18 Положения о процедуре рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд, утвержденного Определением № AG-1 от 27 мая 2025 года, решил объединить их в одно производство, присвоив делу номер 165g/2025.

4. В ходе рассмотрения обращений судьи Серджиу Литвиненко и Ион Маланчук представили Пленуму заявления о самоотводе от рассмотрения дела. Изучив изложенные основания, Конституционный суд решил отклонить данные заявления.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

A. Обстоятельства основных споров

Обстоятельства дела № 3-686/2025 (обращение № 165g/2025)

5. По запросу исполняющего обязанности Генерального прокурора Высший совет прокуроров 4 марта 2022 года вынес постановление, которым выразил свое согласие на отстранение Елены Черуца от должности прокурора в Прокуратуре по борьбе с организованной преступностью и особым делам в связи с возбуждением уголовного дела до принятия окончательного решения по уголовному делу.

6. Исполняющий обязанности Генерального прокурора 10 марта 2022 года вынес приказ об отстранении Елены Черуца от должности прокурора в Прокуратуре по борьбе с организованной преступностью и особым делам до принятия решения по делу.

7. Елена Черуца 6 апреля 2022 года подала в Апелляционную палату Кишинэу административный иск против Высшего совета прокуроров с требованием отменить постановление от 4 марта 2022 года. Генеральная прокуратура была привлечена в качестве третьей стороны.

8. Елена Черуца 2 июня 2022 года подала в суд Кишинэу, сектор Рышкань, административный иск против Генеральной прокуратуры с требованием отменить приказ исполняющего обязанности Генерального прокурора, указанный выше в § 6.

9. Определением от 29 ноября 2022 года суд Кишинэу приостановил производство по административному делу о проверке законности приказа исполняющего обязанности Генерального прокурора от 10 марта 2022 года до вынесения окончательного решения по административному делу о проверке постановления Высшего совета прокуроров от 4 марта 2022 года.

10. Парламент 31 июля 2023 года принял Закон № 246 о внесении изменений в некоторые нормативные акты (изменение нормативной базы, связанной с реформой Высшей судебной палаты), который вступил в силу 1 сентября 2023 года. Этим законом Парламент внес изменения в статью 191 ч.(5) Административного кодекса и наделил Высшую судебную палату компетенцией по рассмотрению административных исков по обжалованию постановлений Высшего совета прокуроров. В то же время в заключительных и переходных положениях законодатель предусмотрел, что административные дела, переданные на рассмотрение в апелляционные палаты, по которым на день вступления в силу настоящего закона была назначена дата судебного заседания, должны и впредь рассматриваться апелляционными палатами, даже если после вступления в силу настоящего закона соответствующие дела войдут в компетенцию Высшей судебной палаты (см. статью XI ч.(2) Закона № 246).

11. Определением от 24 января 2024 года Апелляционная палата Кишинэу передала на рассмотрение в Высшую судебную палату административное дело о проверке постановления Высшего совета прокуроров от 4 марта 2022 года.

12. Определением от 24 февраля 2025 года Высшая судебная палата признала себя некомпетентной в рассмотрении административного дела и определила эту компетенцию за судом Кишинэу, сектор Рышкань, передав дело для объединения с административным делом, предметом рассмотрения которого является отмена приказа исполняющего обязанности Генерального прокурора от 10 марта 2022 года об отстранении от должности прокурора. Высшая судебная палата в своих суждениях отметила, что постановления Высшего совета прокуроров о согласии на отстранение от должности прокурора относятся к административным действиям и должны рассматриваться вместе с соответствующими индивидуальными административными актами (см. § 45-48 определения¹).

________________________

¹ https://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=77422

13. В ходе рассмотрения дела в суде Кишинэу, сектор Рышкань, Елена Черуца заявила об исключительном случае неконституционности статьи 15 Административного кодекса и статей 55 и 79 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре.

14. Определением от 1 июля 2025 года судебная инстанция удовлетворила ходатайство и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его рассмотрения.

Обстоятельства дела № 3-88/2024 (обращение № 5g/2026)

15. По запросу исполняющего обязанности Генерального прокурора Высший совет прокуроров 15 ноября 2023 года вынес постановление, которым выразил свое согласие на отстранение Вадима Макидон от должности прокурора в Прокуратуре района Орхей до принятия окончательного решения по уголовному делу.

16. Исполняющий обязанности Генерального прокурора 20 ноября 2023 года вынес приказ об отстранении Вадима Макидон от должности прокурора в Прокуратуре района Орхей до принятия решения по делу.

17. Вадим Макидон 30 ноября 2023 года подал в Высшую судебную палату административный иск против Высшего совета прокуроров с требованием отменить постановление от 15 ноября 2023 года. Генеральная прокуратура была привлечена в качестве третьей стороны.

18. Вадим Макидон 16 января 2024 года подал в суд Кишинэу, сектор Рышкань, административный иск против Генеральной прокуратуры с требованием отменить приказ исполняющего обязанности Генерального прокурора от 20 ноября 2023 года об отстранении его от должности прокурора. Высший совет прокуроров был привлечен в качестве третьей стороны.

19. Определением от 13 сентября 2024 года Высшая судебная палата признала себя некомпетентной в рассмотрении административного дела и определила эту компетенцию за судом Кишинэу, сектор Рышкань, передав дело для объединения с административным делом, предметом рассмотрения которого является отмена приказа исполняющего обязанности Генерального прокурора от 20 ноября 2023 года об отстранении от должности прокурора. Высшая судебная палата в своих суждениях отметила, что решения Высшего совета прокуроров о согласии на отстранение от должности прокурора являются административными действиями и должны рассматриваться вместе с соответствующими индивидуальными административными актами (см. § 39-40, 45 определения²).

__________________________

² https://jurisprudenta.csj.md/search_col_civil.php?id=76020

20. В ходе рассмотрения дела в суде Кишинэу адвокат Вадим Чобану заявил в интересах Вадима Макидон об исключительном случае неконституционности статьи 15 Административного кодекса и статей 55 и 79 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре.

21. Определением от 31 декабря 2025 года судебная инстанция удовлетворила ходатайство и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его рассмотрения.

B. Применимое законодательство

22. Применимые положения Конституции:

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 125¹

Высший совет прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров.

(2) Высший совет прокуроров состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и из представителей других органов публичной власти, публичных учреждений или гражданского общества. Прокуроры в составе Высшего совета прокуроров составляют значительную часть.

(3) Высший совет прокуроров обеспечивает назначение, перевод прокуроров, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.

(4) Порядок организации и деятельности Высшего совета прокуроров устанавливается законом".

23. Применимые положения Административного кодекса, принятого Законом № 116 от 19 июля 2018 года:

Статья 15

Административные действия

"(1) Административные действия – это волеизъявления или действия органов публичной власти, не порождающие правовых последствий как таковых.

(2) Административные действия могут быть оспорены только вместе с индивидуальным административным актом, за исключением административных действий, подлежащих исполнению или направленных против третьих лиц".

24. Применимые положения Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре:

Статья 55

Приостановление полномочий

"(1) Полномочия прокурора, в отношении которого возбуждено уголовное преследование, могут быть приостановлены Генеральным прокурором с письменного согласия Высшего совета прокуроров. В случаях, не терпящих отлагательства, Генеральный прокурор может приостановить полномочия прокурора без согласия Высшего совета прокуроров до очередного заседания Высшего совета прокуроров.

(1¹) В период приостановления полномочий на предусмотренном частью (1) основании на прокурора не распространяются запреты, предусмотренные пунктами f) и i) части (2) статьи 15, а также положения о несовместимости, предусмотренные частью (1) статьи 14, в части, касающейся исполнения должности или осуществления деятельности в частном секторе. Указанный период не засчитывается в стаж работы в должности прокурора.

(2) Полномочия прокурора приостанавливаются приказом Генерального прокурора, без участия Высшего совета прокуроров, в случае предоставления отпуска по беременности и родам и отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста шести лет. В иных предусмотренных законом случаях полномочия прокурора приостанавливаются приказом Генерального прокурора по предложению Высшего совета прокуроров.

(3) Приостановление полномочий прокурора в случаях, предусмотренных частью (2), не влечет отмены социальных гарантий.

(4) В случае, предусмотренном частью (1), если виновность прокурора не доказана либо если вынесен оправдательный приговор или постановление о прекращении уголовного дела по реабилитирующим основаниям, приостановление полномочий прекращается и прокурор восстанавливается во всех прежних правах.

(5) В случаях, предусмотренных частью (2), по истечении срока, на который приостановлены полномочия, прокурор возвращается на ранее занимаемую или, с его согласия, ему предоставляется другая равноценная должность прокурора.

(6) Прокурор может обжаловать решение о приостановлении полномочий в судебную инстанцию в соответствии с законом".

Статья 79

Обжалование решений Высшего совета прокуроров

"(1) Решения Высшего совета прокуроров могут быть обжалованы в Высшую судебную палату любым лицом, чьи права нарушены, в течение 10 рабочих дней с момента сообщения ему соответствующего решения.

(2) Обжалование решений Высшего совета прокуроров рассматривается составом суда, рассматривающим жалобы на решения Высшего совета магистратуры".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращений

25. Авторы обращений отмечают, что постановления Высшего совета прокуроров, вынесенные по аналогичным делам, оцениваются Высшей судебной палатой по-разному. Высшая судебная палата в некоторых случаях устанавливала, что постановления Высшего совета прокуроров представляют собой административные действия, предшествующие другим актам/действиям, и, следовательно, не порождают юридических последствий, а в других случаях заключала, что эти постановления являются административными актами и порождают юридические последствия.

26. Авторы утверждают, что судебная инстанция, компетентная рассматривать жалобы на подобные постановления, определяется в зависимости от квалификации выраженного Высшим советом прокуроров согласия на отстранение от должности прокурора.

27. Хотя ч.(1) статьи 79 Закона о прокуратуре определяет компетенцию Высшей судебной палаты в разрешении жалоб, поданных на постановления Высшего совета прокуроров, порядок обжалования этих постановлений непредсказуем, поскольку является неясным понятие "административные действия" в статье 15 Административного кодекса.

28. В этом смысле авторы утверждают, что статья 15 Административного кодекса, регулирующая понятие административные действия, (i) не уточняет разницу между волеизъявлением и другими действиями и (ii) не указывает, могут ли волеизъявления (административные действия) выражаться и другими органами, помимо органа, принимающего окончательный административный акт.

29. Поскольку оспариваемые положения не устанавливают правовой характер согласия Высшего совета прокуроров на отстранение от должности прокурора, авторы утверждают, что порядок обжалования этих постановлений и выявления компетентного суда для рассмотрения жалобы неясен/непредсказуем. Авторы утверждают, что по этой причине нарушается статья 20 Конституции в части доступа к суду, компетентному рассматривать дело.

30. В то же время авторы считают, что, если постановления Высшего совета прокуроров рассматривать как административные действия по отношению к индивидуальному административному акту Генерального прокурора, то снижается роль Высшего совета прокуроров как гаранта независимости прокуроров и, следовательно, нарушается статья 125¹ Конституции.

31. По мнению авторов обращений, оспариваемые положения противоречат статьям 20, 23, 54 и 125¹ Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

32. Рассмотрев приемлемость обращений об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

33. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в настоящем деле некоторых положений Административного кодекса и Закона о прокуратуре, относится к компетенции Конституционного суда.

34. Конституционный суд отмечает, что обращения об исключительном случае неконституционности представлены субъектами, наделенными данным правом, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

35. Относительно предмета обращений, Конституционный суд отмечает, что, хотя авторы оспаривают статью 55 Закона о прокуратуре в целом, их доводы относятся только к части (1) данной статьи. В то же время предметом обращений являются статья 15 Административного кодекса и статья 79 Закона о прокуратуре.

36. Конституционный суд отмечает, что статья 15 Административного кодекса ранее не составляла предмет контроля конституционности, но статьи 55 и 79 Закона о прокуратуре уже являлись предметом контроля конституционности, но с точки зрения иных доводов о неконституционности (см. Определения № 34 от 19 апреля 2018 года, № 52 от 4 мая 2023 года, № 42 от 8 апреля 2025 года и Постановление № 21 от 28 ноября 2023 года).

37. Поскольку исключительный случай неконституционности заявлен по административным делам, предметом рассмотрения которых является контроль законности постановлений Высшего совета прокуроров, которыми совет выразил свое согласие на отстранение прокуроров от должности, Конституционный суд допускает, что оспариваемые статьи могут быть применены при рассмотрении дел.

38. Конституционный суд отмечает, что другим обязательным условием для рассмотрения по существу обращений об исключительном случае неконституционности является действие по делу одного из основных прав, гарантированных Конституцией (см. ОКС № 78 от 3 июня 2021 года, § 17).

39. Авторы обращений ссылаются на действие статей 20 (свободный доступ к правосудию), 23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), 54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод) и 125¹ (Высший совет прокуроров) Конституции.

40. В своей практике Конституционный суд отмечал, что статьи 23 и 54 Конституции не имеют самостоятельного применения. Для их применимости автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией. И лишь в ходе анализа обоснованности абстрактного вмешательства в гарантированные Конституцией основные права Конституционный суд может применить положения этих статей (Определение № 42 от 8 апреля 2025 года, § 31).

41. Что касается статьи 20 Конституции, авторы обращений утверждают, что оспариваемые положения (i) не устанавливают четких критериев для разграничения административных действий от административного акта и (ii) не определяют правовой характер постановлений Высшего совета прокуроров относительно отстранения от должности прокурора. В связи с этим авторы утверждают, что прокурор, в отношении которого Высшим советом прокуроров вынесено постановление, не может определить судебную инстанцию, компетентную рассматривать административное дело, и, следовательно, оспариваемые положения нарушают его право на компетентный суд по рассмотрению дела в соответствии с законом.

42. Относительно первого аспекта Конституционный суд отмечает, что законодатель на основании своих конституционных полномочий, предусмотренных статьей 72 ч.(3) п.е) Конституции, установил критерии определения административных действий. Так, согласно статье 15 Административного кодекса, административные действия – это волеизъявления или действия органов публичной власти, не порождающие правовых последствий как таковых, поэтому могут быть обжалованы только вместе с индивидуальным административным актом.

43. В отличие от административных действий, законодатель предусмотрел, что индивидуальный административный акт – это любое распоряжение, решение или иная официальная мера, принимаемые органом публичной власти для регулирования единичного случая в области публичного права с целью порождения прямых правовых последствий через создание, изменение или прекращение публично-правовых отношений (см. статью 10 Административного кодекса).

44. Конституционный суд отмечает, что законодатель дал определение понятиям административные действия и, соответственно, индивидуальный административный акт, которые отличаются, в частности, способностью порождать правовые последствия. Так, данные нормы не вызывают каких-либо вопросов с точки зрения стандарта качества закона, являются доступными, ясными и предсказуемыми.

45. Что касается второго аспекта, Конституционный суд отмечает, что доводы авторов относятся к тому, что статья 15 Административного кодекса и статьи 55 и 79 Закона о прокуратуре не предусматривают правовой характер согласия, выраженного Высшим советом прокуроров на отстранение от должности прокурора, когда против него возбуждено уголовное преследование.

46. В этом контексте, Конституционный суд отмечает, что, хотя правовой характер согласия, выраженного Высшим советом прокуроров, прямо не предусмотрен рассматриваемыми нормами, он вытекает из применимой нормативной базы и соответствующих общих принципов права. Конституционный суд отмечает, что закон устанавливает достаточные критерии для определения и разграничения административных действий от индивидуальных административных актов, а судебные инстанции обладают компетенцией для определения правового характера постановлений Высшего совета прокуроров на основе критериев, установленных законодателем (см. § 43-44). Следовательно, доводы авторов обращений относительно статьи 20 Конституции явно необоснованны.

47. Что касается статьи 125¹ Конституции, авторы утверждают, что, если постановления Высшего совета прокуроров оцениваются как административные действия по отношению к индивидуальному административному акту Генерального прокурора (приказ об отстранении от должности), то снижается роль Высшего совета прокуроров как гаранта независимости прокуроров.

48. Конституционный суд отмечает, что вопрос оценки правового характера постановлений Высшего совета прокуроров не затрагивает полномочия совета и, следовательно, не нарушает его конституционную роль гаранта независимости и беспристрастности прокуроров. Конституционный суд напоминает, что роль Высшей судебной палаты заключается в обеспечении единообразного толкования и применения законодательства в системе правосудия (см. статью 2 ч.(2) Закона № 64 от 30 марта 2023 года о Высшей судебной палате).

49. Конституционный суд заключает, что под предлогом доводов о нарушении конституционных норм, авторы выражают свое несогласие с практикой Высшей судебной палаты по вопросу правового характера согласия, выраженного Высшим советом прокуроров на отстранение от должности прокурора. Авторы обращений оспаривают в данном случае толкование и применение закона со стороны Высшей судебной палаты, но этот вопрос не входит в компетенцию Конституционного суда (см. в связи с этим ОКС № 86 от 25 июля 2024 года, § 27).

50. Принимая во внимание вышеизложенное, Конституционный суд отмечает, что данные обращения об исключительном случае неконституционности не отвечают требованиям приемлемости и не могут быть приняты к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, в соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а), п.g) и 140 ч.(2) Конституции, статьей 27 ч.(2) и ч.(3) п.d) и п.f), 37 и 40 Закона о Конституционном суде, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемыми обращения об исключительном случае неконституционности статьи 15 Административного кодекса и статей 55 и 79 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре, заявленном Еленой Черуца по делу № 3-686/2025, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань, и адвокатом Вадимом Чобану в интересах Вадима Макидон по делу № 3-88/2024, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Чентру.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".