Постановление N 35 от 10.10.2000 о контроле конституционности некоторых положений Закона N 894-XIV от 23 марта 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах" и ст.86 Кодекса о выборах

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА о контроле конституционности некоторых положений Закона N 894-XIV от 23 марта 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах"* и ст.86 Кодекса о выборах** Nr.35 от 10.10.2000 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 133-136/37 от 26.10.2000 * * * -------------------- * М.О., 2000 г., N 59-62, ст. 405 ** М.О., 1997 г., N 81, ст. 667 Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел БАРБАЛАТ - председатель Николае КИСЕЕВ - судья Михай KОТОРОБАЙ - судья-докладчик Константин ЛОЗОВАНУ - судья Георге СУСАРЕНКО - судья-докладчик Ион ВАСИЛАТИ - судья при участии Алены Балабан, секретаря заседания, Михая Петраки, представителя Президента Республики Молдова, Иона Морей, депутата Парламента, автора обращения, Иона Крянгэ, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, в присутствии Николае Телевко, заместителя председателя Центральной избирательной комиссии, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.25 Закона о Конституционном суде, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности некоторых положений Закона N 894-XIV от 23 марта 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах" и ст. 86 Кодекса о выборах. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения Президента Республики Молдова и депутата Парламента Иона Морей, представленные 25 мая и 6 июня 2000 года в соответствии со ст.24 и 25 Закона о Конституционном суде. Определением Конституционного суда от 22 июня 2000 года обращения приняты к рассмотрению по существу, объединены в одном производстве и включены в повестку дня. В ходе предварительного рассмотрения обращений Конституционный суд запросил заключения Президента Республики Молдова, Парламента и Центральной избирательной комиссии. Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судей-докладчиков, аргументы авторов обращений, представителей Президента Республики Молдова и Парламента, Конституционный суд у с т а н о в и л: 1. 23 марта 2000 года Парламент принял органический Закон N894-XIV "О внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах", предусматривающий порядок создания Центральной избирательной комиссии и избрание ее председателя, регламентирующий право политических партий участвовать в выборах и порядок организации предвыборной агитации, устанавливающий новый представительский ценз в Парламент. 2. В обращениях Президента Республики Молдова и депутата Парламента Иона Морей утверждается, что положения пп.11, 14 и 22 единственной статьи Закона N 894-XIV, которым внесены изменения в ст.41 ч.(2) п.а), ст.47 ч.(2)-(8), а также ст.86 Кодекса о выборах, противоречат ст.6, 16, 21, 32, 34, 38, 39 и 41 Конституции, поскольку данными положениями нарушаются права граждан избирать и быть избранными, право на объединение в партии и другие общественно-политические организации и ограничивается право граждан на доступ к информации. Президент Республики Молдова в своем обращении просит Конституционный суд высказаться и по поводу положений пп.3 и 4 вышеназванного закона, устанавливающих порядок создания Центральной избирательной комиссии и избрания ее председателя. 3. Ст. 41 Конституции предусматривает, что граждане могут свободно объединяться в партии и другие общественно-политические организации, способствующие выявлению и выражению политической воли граждан. Они участвуют в выборах и равны перед законом. Согласно ст. 41 ч.(2) п.а) Кодекса о выборах правом выдвигать кандидатов на выборах, при условии соответствия всем установленным требованиям, обладают только партии и другие общественно-политические организации, зарегистрированные в установленном порядке за два года до назначения выборов. Таким образом, некоторые партии и общественно-политические организации, зарегистрированные в установленном порядке - в соответствии с их уставами (положениями) и действующим законодательством, - не имеющие, однако, необходимого двухгодичного срока со дня регистрации, не имеют возможности выдвигать кандидатов на выборах. В Постановлении N 3 от 29 января 1999 года*** Конституционный суд отметил, что законодательный орган закрепил принцип политического плюрализма, провозглашенный в ст.1 ч.(3) Конституции, установил в общих чертах правовой режим партий и определил их основные функции. Суд подчеркнул также, что политические партии - это не что иное, как добровольные и стабильные объединения определенной части общества, создаваемые на основе общности взглядов, идеалов и целей, действующие в соответствии с демократическими принципами и ставящие перед собой цель - завоевание мирными и конституционными средствами государственной власти и участие в ее реализации. ------------------------- *** М.О., 1999 г., N 16-18, ст.7 По мнению Конституционного суда, ст.41 ч.(2) п.а) Кодекса о выборах, в которую внесены изменения Законом N 894-XIV, затрагиваются, с одной стороны, принцип равенства перед законом партий и других общественно-политических организаций, а с другой - права свободно объединяющихся граждан свободно выражать политическую волю путем выдвижения кандидатов на выборах. 4. В своих предыдущих постановлениях Конституционный суд установил, что право на информацию является основным правом человека, поскольку развитие личности в обществе, осуществление свобод, предусмотренных Конституцией, включая свободу мысли, мнений, творчества, свободу публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами, предполагает возможность восприятия информации общественной, политической, экономической, научной, культурной жизни и др. Ст.34 Конституции предусматривает право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел. Содержание данного права включает: право лица на получение оперативной, достоверной и четкой информации по намеченным или принятым мерам публичными властями; свободный доступ к источникам политической, научно-технической, общественной, культурной информации и др.; возможность принимать лично и в оптимальных условиях радио- и телепередачи; обязанность публичных властей обеспечивать необходимую юридическую основу для свободного и широкого распространения любой информации. В Постановлении N 19 от 16 июня 1998 года* Конституционный суд отметил, что Конституция ст.34 ч.(2) устанавливает, что публичные власти в соответствии со своими полномочиями обязаны обеспечивать достоверное информирование граждан об общественных делах и по вопросам личного характера, поощрять плюрализм средств массовой информации, обеспечивать достоверное информирование общественности государственными и частными средствами массовой информации. Суд отметил также, что государство, выступая в роли гаранта права лица на информацию, посредством законодательной власти вправе устанавливать как на основе ст.66 п.r), так и ст.107 ч.(2) Конституции общее правило управления как публичной, так и частной системой вещания. ------------------------- * М.О., 1998 г., N 66-68, ст. 28 По мнению Конституционного суда, изменения, внесенные Законом N 894-XIV в ст.47 ч.(2)-(8) Кодекса о выборах, соответствуют как положениям Конституции Республики Молдова, так и положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года** , одной из сторон которых является Республика Молдова. ------------------------- ** М.О., 1997 г., N 54-55, ст.105 5. Согласно ст.6 Конституции основным принципом организации и функционирования государства является принцип разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей. Их гармоничное осуществление предполагает, что каждая из них имеет специальную и обособленную в публичной власти сферу действия, наделенную защитными средствами по отношению к другим властям. Каждая из данных властей наделена строго определенными полномочиями, ни одна из них не имеет возможности узурпировать полномочия других властей. Правда, среди органов, осуществляющих в исключительном порядке прерогативы определенного типа власти, существует функциональное взаимодействие, можно сказать, сотрудничество, обеспечивающее гармонию процесса общественного руководства и предупреждающее злоупотребление одной власти полномочиями другой власти. Расценивая принцип разделения властей как механизм взаимного контроля и обеспечения функционального равновесия между властями, Конституционный суд в Постановлении N10 от 4 марта 1997 года*** пришел к выводу, что основой данного равновесия является как воспрепятствование проявлению гегемонии одной конституционной власти, одной партии, одного профсоюза или одного социального класса в ущерб другим, так и нарушению конституционного порядка, установленного волей народа. ------------------------- *** М.О., 1997 г., N 18, ст.7 Внесением изменений в ст. 16 ч. (2) Кодекса о выборах в том смысле, что Президент Республики Молдова, Парламент и Высший совет магистратуры предлагают по три члена Центральной избирательной комиссии, законодатель подтвердил еще раз свою приверженность принципу разделения властей в государстве, закрепленному в ст. 6 Конституции Республики Молдова. Внесенное положение в соответствии с тем же изменением, согласно которому председатель Центральной избирательной комиссии утверждается Парламентом из числа магистратов, соответствует, по мнению Конституционного суда, ст. 116 ч. (1) Конституции, предусматривающей, что судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы. 6. Согласно ст. 2 ч. (1) Конституции национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через его представительные органы в формах, определенных Конституцией. Одной из основных форм осуществления народом национального суверенитета является участие в соответствии со ст. 38 Конституции в выборах. Следует отметить, что избирательные процедуры, как это показывает международный и национальный опыт, регламентируются, как правило, органическими законами, а не конституционными положениями. Таким образом, ст. 72 ч. (3) п. а) Конституции предусматривает, что избирательная система регламентируется органическим законом. Конституционный суд в Постановлении N 15 от 27 мая 1998 года* установил, что Парламент является единственным органом, который вправе принять любую форму выборов и любой порядок распределения депутатских мандатов. Законодательный орган решает самостоятельно, какая из избирательных систем будет принята - мажоритарная, пропорциональная или смешанная - и какой порядок распределения мандатов будет установлен для кандидатов. По мнению Конституционного суда, выбор одного из вариантов и закрепление его в Законе о выборах зависят от социально-политического положения в стране и от уровня развития политической системы в обществе. Выборы являются не только средством осуществления политических прав граждан, закрепленных в Конституции, но и средством, обеспечивающим наделение учреждений демократического государства способностью четкого самовыражения с тем, чтобы сделать возможным создание политических центров, способных принимать эффективные решения и способных придавать государственной деятельности общую ориентацию. Таким образом, применение пропорциональной системы в выборах с 6-процентным представительским цензом из числа действительно поданных голосов в целом по стране в поддержку определенных партий, других общественно-политических организаций и избирательных блоков и 3-процентным представительским цензом из числа действительно поданных голосов в целом по стране в поддержку независимых кандидатов, как это предусмотрено ст. 86 и 87 Кодекса о выборах, само по себе не противоречит Конституции. ------------------------- * М.О., 1998, N 54-55, ст.23 Установление представительского ценза основывается на принципе, согласно которому к власти должны иметь доступ политические партии, пользующиеся определенным доверием избирателей или обладающие политической и гражданской зрелостью кандидаты, а также другими критериями, определяемыми конкретными социально-политическими условиями. Государство вправе применять на законном основании определенную систему выборов, исходя из уровня развития политической системы общества, проблем, которые предстоит решить государству, и из других условий. Это является вопросом политической целесообразности. Представительский ценз, установленный для независимых кандидатов, не ограничивает, как утверждается в обращениях, конституционного права доступа гражданина к политическим или государственным функциям и не нарушает принципа равенства поданного голоса. Ст. 38 ч. (3) Конституции гарантирует гражданам право быть избранными, но не избрание как таковое. Из вышеизложенного следует, что положения ст. 86 и 87 Кодекса о выборах (в редакции Закона N 894-XIV от 23 марта 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах") не противоречат ни положениям Конституции о суверенитете и государственной власти, равноправии перед законом, праве избирать и быть избранным, праве на управление, ни нормам, закрепленным во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах** . ------------------------- ** Tratate Internaţionale, 1998, vol.I, p.31 Исходя из изложенного, в соответствии со ст.140 ч.(1) п.а) Конституции, ст.26 ч.(1), ст.28 и ст.31 Закона о Конституционном суде, ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд П О С Т А Н О В И Л: 1. Признать конституционными положения пп.3, 4, 14, 21 и 22 единственной статьи Закона N 894-XIV от 23 марта 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах". 2. Признать неконституционными положения п.11 единственной статьи Закона N 894-XIV от 23 марта 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах". 3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Председатель Конституционного суда Павел БАРБАЛАТ Кишинэу, 10 октября 2000 г. N 35. ОСОБОЕ МНЕНИЕ На основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде считаю необходимым изложить особое мнение по Постановлению Конституционного суда от 10 октября 2000 года. Один из главных вопросов в рассматриваемом деле, на который требуется дать четкий ответ в конституционно-правовом смысле, заключается в следующем: соответствуют ли Конституции положения ст. 87 ч.(3) Кодекса о выборах (в редакции Закона N 894-XIV от 23 марта 2000 года), устанавливающие, что независимый кандидат считается избранным, если число действительно поданных голосов в его поддержку соответствует не менее чем трем процентам действительно поданных голосов в целом по стране. Конституционный суд установил, что применение пропорциональной системы в выборах Парламента с шестипроцентным представительским цензом из числа действительно поданных голосов в целом по стране в поддержку определенных партий, других общественно-политических организаций и избирательных блоков и трехпроцентный представительский ценз из числа действительно поданных голосов в целом по стране в поддержку независимых кандидатов, как это предусмотрено в ст.86 и 87 Кодекса о выборах, само по себе не противоречит ни Конституции в целом, ни ее положениям о суверенитете и государственной власти, равноправии перед законом, праве избирать и быть избранным, праве на управление, ни нормам, закрепленным во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах. Из изложенного следует, что в принятом постановлении Конституционный суд ограничился, главным образом, общей мотивировкой конституционности норм, устанавливающих процентный барьер, не высказавшись по содержанию и по юридическим последствиям их применения. Законодательство ряда стран со смешанной избирательной системой предусматривает применение так называемого представительского ценза (процентного барьера). Установление такого ограничения позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера. Конституционный суд, решая, в рамках своей компетенции, исключительно вопросы права, защиты основных прав и свобод человека и гражданина, в рассматриваемом деле обязан был установить, при каких конституционно значимых юридических условиях тот или иной процентный барьер, предусмотренный законодателем, является допустимым. Для разрешения данной проблемы Конституционному суду следовало лишь проанализировать официальные данные о реализации процентного барьера в избирательных кампаниях по выборам Парламента в 1994 и 1998 годах. Так, в выборах в Парламент 27 февраля 1994 года наряду с партиями, избирательными блоками приняли участие и 20 независимых кандидатов. Однако ни один из них не получил мандат депутата Парламента. Наибольший процент голосов избирателей получили Кишерин Александр - 0,36%, Чоричь Михай и Гологан Григорий - по 0,34%. И в выборах в Парламент 22 марта 1998 года наряду с партиями, избирательными блоками приняли участие и независимые кандидаты, причем их количество резко возросло - с 20 до 60. Однако вновь никто из независимых кандидатов не преодолел установленный законодателем четырехпроцентный барьер и, таким образом, не был избран депутатом Парламента. Следует отметить, что однопроцентный барьер преодолел лишь один независимый кандидат. Остальные 59 независимых кандидатов не получили и одного процента голосов избирателей. Депутат Парламента Ион Морей (один из авторов обращений) в заседании Конституционного суда подчеркнул, что положения ст.86 Кодекса о выборах в прежней редакции, устанавливающие для конкурентов на выборах четырехпроцентный барьер, ставят граждан в неравные условия. Автор отмечает, что 33 кандидата, зарегистрированные кандидатами по спискам партий, общественно-политических движений и избирательных блоков, стали депутатами нынешнего Парламента несмотря на то, что получили менее 1,09% голосов, столько же, сколько получил и один из независимых кандидатов, который, однако, не был избран и не стал депутатом. Установленный ст.86 Кодекса о выборах в прежней редакции четырехпроцентный представительский ценз для независимых кандидатов нарушал принцип равенства, поскольку в таком случае независимый кандидат получал лишь один мандат, в то время как партии, движения и блоки с таким же числом голосов получали четыре депутатских мандата и более. По мнению автора обращения, внесенное изменение в ст.86 Кодекса о выборах, устанавливающее для партий, общественно-политических движений и избирательных блоков шестипроцентный ценз, а для независимых кандидатов - трехпроцентный ценз, не устраняет данное неравенство. Таким образом, как указывает автор обращения, несмотря на внесенные изменения, невозможно стать депутатом Парламента, не принадлежа к какой-либо партии, общественно-политическому движению или избирательному блоку. Ст.87 Кодекса о выборах нарушает конституционное право гражданина быть избранным при прямом и свободном голосовании. Ст.87 Кодекса о выборах, по мнению депутата Парламента, превращает данное право в простую декларацию, создавая тем самым условия для различных политических игр, трюков, спекуляций, узурпирующих волю народа, что противоречит не только ст.38, но и ст. 2 Конституции. Представитель Президента Республики Молдова Михай Петраки в заседании Конституционного суда заявил, что положения ст.87 ч.(3) Кодекса о выборах не обеспечивают независимому кандидату равные условия с кандидатами, зарегистрированными по партийным спискам. Данной нормой нарушается принцип равенства граждан перед законом и публичными властями, что является прямым противоречием ст.16 ч.(2) и ст.38 Конституции. Далее он подчеркнул, что установлением избирательного ценза ограничивается конституционное право гражданина выполнять политические или публичные функции; что в странах с пропорциональной избирательной системой с одним национальным избирательным округом не были зарегистрированы случаи установления избирательного ценза для независимых кандидатов; что согласно внесенным изменениям для получения одного депутатского мандата независимому кандидату необходимо набрать большее количество голосов из числа действительно поданных в целом по стране, чем кандидату, зарегистрированному по партийным спискам. Из изложенного следует, что как ранее предусмотренный четырехпроцентный барьер, так и ныне действующий трехпроцентный барьер, установленный для независимого кандидата, недопустим, поскольку его применение приводит в конечном итоге к тому, что все мандаты по выборам в Парламент по одному общенациональному избирательному округу, в котором избирается 101 депутат, получают партии и избирательные блоки. Отсюда можно сделать вывод, что "цена голоса" избирателя в поддержку независимого кандидата неизмеримо "дешевле" "цены голоса" избирателя в поддержку списка кандидатов. По моему мнению, положения ст.87 ч.(3) Кодекса о выборах не обеспечивают максимальную возможность реализации принципа пропорционального представительства, более того, противоречат конституционным принципам, закрепленным в ряде международных правовых актов: равенству избирательных прав граждан, равенству всех перед законом, принципу демократии, основанному на справедливости и политическом плюрализме. Согласно ст.1 ч.(3) и ст.5 ч.(1) Конституции демократия, осуществляемая в условиях политического плюрализма, основана на необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Данные конституционные положения обязывают законодателя определить механизм правового регулирования и установить конкретные положения, закрепляющие такой механизм с тем, чтобы процентный барьер стал доступным для независимых кандидатов. Не представляется убедительным с конституционно-правовой точки зрения и мотивировка Конституционного суда о конституционности положения ст.16 ч.(2) Кодекса о выборах в новой редакции, предусматривающего, что Центральная избирательная комиссия состоит из девяти членов, предлагаемых пропорционально Президентом Республики Молдова, Парламентом и Высшим советом магистратуры. Ее персональный состав, а также председатель, предлагаемый из числа магистратов, утверждаются постановлением Парламента. В подтверждение своих выводов Конституционный суд приводит аргумент, согласно которому внесенным изменением в ст.16 ч.(2) Кодекса о выборах, предусматривающим, что Президент Республики Молдова, Парламент и Высший совет магистратуры назначают по три члена Центральной избирательной комиссии, законодатель подтвердил еще раз свою приверженность принципу разделения властей в государстве, закрепленному в ст.6 Конституции. Внесенное положение в соответствии с данным изменением, согласно которому председатель Центральной избирательной комиссии назначается Парламентом из состава магистров, соответствует, по мнению Конституционного суда, положениям ст.116 ч.(1) Конституции, предусматривающей, что судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы. Такая мотивировка Конституционного суда носит общий характер. К тому же, ссылка на ст.116 ч.(1) Конституции не имеет отношения к оспариваемым положениям ст.16 ч.(2) Кодекса о выборах в новой редакции. В рассматриваемом деле ключевым является не вопрос об избрании председателя Центральной избирательной комиссии из числа магистратов, а новые нормативные положения о порядке образования Центральной избирательной комиссии. В соответствии с установленными Конституцией полномочиями Парламент вправе своими актами регулировать общественные отношения, изменять и дополнять существующие правовые нормы. Однако данные акты по содержанию и по форме должны соответствовать конституционным положениям. Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст.6 Конституции) предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование и одновременно взаимодействие всех ветвей власти. Согласно ст.16 ч.(2) Кодекса о выборах в новой редакции девять членов Центральной избирательной комиссии предлагаются пропорционально Президентом Республики Молдова, Парламентом и Высшим советом магистратуры. Однако далее предусматривается, что ее персональный состав, а также председатель утверждаются постановлением Парламента. Отсюда возникает вопрос: не является ли это монополизацией Центральной избирательной комиссии? Учитывая, что в образовании Центральной избирательной комиссии, как уже отмечалось, участвуют не только Парламент, но и Президент Республики Молдова, и Высший совет магистратуры, то все три ветви власти должны быть ее гарантами. Избрание членами Центральной избирательной комиссии председателя из числа магистратов является гарантией равенства прав членов комиссии, что не было принято во внимание законодателем. Ст. 16 ч.(2) Кодекса о выборах в новой редакции предусматривает, что персональный состав комиссии, а также председатель, предлагаемый из числа магистратов, утверждаются постановлением Парламента. Данное положение не соответствует и ст.66 п.j) Конституции, предусматривающей, что к полномочиям Парламента относятся лишь избрание и назначение государственных лиц, а не их утверждение. Согласно ст. 17 ч. (6) Кодекса о выборах срок полномочий Центральной избирательной комиссии - шесть лет. По истечении этого срока в состав комиссии могут быть внесены изменения. Одно и то же лицо может назначаться членом избирательной комиссии не более чем на два срока подряд. Принятым 23 марта 2000 года Законом N 894-XIV не были внесены изменения и дополнения в ст. 17 ч.(6) Кодекса о выборах. Отсюда возникает вопрос - каков срок полномочий ныне действующего состава Центральной избирательной комиссии? Создается впечатление, что законодатель поверхностно подошел к осмыслению данной правовой проблемы. Исходя из изложенного, полагаю, что у Конституционного суда не было никаких правовых оснований для признания положений ст. 16 ч. (2), ст. 86 ч. (2) и ст. 87 ч. (3) Кодекса о выборах соответствующими Конституции. Своим постановлением Конституционный суд закрепил положение этих норм и тем самым как бы еще больше усилил их несоответствие ряду конституционных принципов. Судья Конституционного суда Николае КИСЕЕВ