Постановление N 41 от 18.07.2013 об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении

государственного бюджета за 2012 год

№ 41  от  18.07.2013

 (в силу 06.09.2013) 

Мониторул Офичиал № 191-197 ст.36 от 06.09.2013

* * *

Счетная палата в присутствии министра финансов г-на В.Негруцы, заместителя министра финансов г-на В.Барбэнягрэ, заместителя министра финансов г-жи М.Кэрэуш, заместителя начальника главного управления Государственного казначейства г-жи А.Ворониной, заместителя начальника главного управления публичного долга Министерства финансов г-жи О.Мереуцэ, заместителя начальника директората кредитной линии при Министерстве финансов г-жи В.Журмински, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Г.Кожокаря, начальника управления таможенных доходов Таможенной службы г-жи Т.Кунецки, заместителя начальника департамента таможенных доходов и контроля г-на Т.Дабижи, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год.

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон о Счетной палате).

Аудиторская миссия проводилась в Министерстве финансов на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год² с целью получения разумных доказательств относительно того, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год по всем важным аспектам разработан в соответствии с законодательными положениями и представляет финансовую информацию, основанную на данных учета казначейской системы и консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета.

________________

² Постановление Счетной палаты № 54 от 04.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год” (с последующими изменениями).

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³, а аудиторские доказательства были получены методом рассмотрения казначейских регистров учета, месячных, квартальных и годовых отчетов о кассовом исполнении государственного бюджета через казначейскую систему, отчетов исполнителей бюджета, а также в результате применения других процедур аудита. Также сквозь призму существенности были проанализированы некоторые показатели об исполнении кассовых доходов и расходов по сравнению с предусмотренными показателями, в том числе в аспекте обоснования разработки их оценок.

________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения ответственных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Проверки аудита отмечают, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год был разработан и представлен Министерством финансов в соответствии с законодательными положениями и представляет финансовую информацию, базирующуюся на данных учета казначейской системы и консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета. Показатели по кассовому исполнению государственного бюджета за 2012 год по доходной и расходной части по всем значимым аспектам представляют собой достоверное отражение ситуации финансового года, завершенного 31.12.2012.

Исполнение в целом государственного бюджета за 2012 год, как по доходам, так и по расходам было ниже установленного бюджетного уровня. Доходы были исполнены на общую сумму 20090,6 млн.леев, зарегистрировав уровень выполнения 96,7%, а расходы – 21675,3 млн.леев и, соответственно, 96,7%. В этих условиях не поступили доходы в сумме 692,9 млн.леев, а по расходам не были освоены лимиты ассигнований, утвержденные годовым законом о бюджете, на сумму 732,9 млн.леев. В результате годового исполнения бюджета был зарегистрирован бюджетный дефицит на сумму 1584,7 млн.леев, что на 40,0 млн.леев ниже уточненного уровня. Остатки денежных средств (по всем компонентам) по состоянию на 31.12.2012 составили 1905,7 млн.леев, в том числе по основному компоненту – 9,3 млн.леев, специальным средствам – 384,0 млн.леев, специальным фондам – 473,7 млн.леев и проектам, финансируемым из внешних источников – 1038,7 млн.леев. По сравнению с ситуацией на 31.12.2011 отмечен рост этих остатков на 112,2 млн.леев.

Одновременно констатации аудита отмечают следующее:

Министерство финансов сквозь призму основных функций по управлению публичными финансами:

• не обеспечило соответствующее планирование показателей государственного бюджета в аспекте видов доходов, в результате не были исполнены доходы по 38 видам на сумму примерно 1078,7 млн.леев, а по 51 виду доходы были исполнены с превышением уточненного уровня на сумму около 385,5 млн.леев;

• не обеспечило соблюдение бюджетной классификации при отчетности некоторых видов доходов, что составило 101,1 млн.леев;

• не осуществило мониторинг соответствия авторизации использования остатков специальных средств на общую сумму 26,8 млн.леев, что привело к увеличению бюджетного дефицита на эту же сумму;

• не пересмотрело размер трансфертов в фонды обязательного медицинского страхования, учитывая внесение изменений в расходную часть государственного бюджета, в результате этого трансферты были на 44,6 млн.леев больше;

• не регламентировало обязанности всех ответственных лиц по накоплению всех видов доходов с целью правильного составления отчетности по их задолженности;

• не приняло посредством Государственной налоговой службы и Таможенной службы достаточные и результативные меры для снижения задолженностей по налоговым обязательствам, которые по состоянию на 31.12.2012 составили в целом 602,6 млн.леев, увеличившись на 192,3 млн.леев по сравнению с 2011 годом.

Центральные отраслевые органы, другие центральные и местные органы управления в качестве исполнителей бюджета:

• не обеспечили полное освоение лимитов ассигнований, утвержденных годовым законом о бюджете, не было исполнено около 732,9 млн.леев;

• допустили образование дебиторской задолженности на сумму около 573,1 млн.леев (из которой 36,5 млн.леев – с истекшим сроком оплаты) и кредиторской задолженности в сумме 448,5 млн.леев (из которой 19,1 млн.леев – с истекшим сроком оплаты);

• не обеспечили оплату некоторыми исполнителями бюджета кредиторской задолженности, зарегистрированной на начало года, за счет и в пределах средств, утвержденных на 2012 год, что привело к увеличению кредиторской задолженности на конец года на сумму свыше 50,0 млн.леев.

Констатации аудита отмечают и некоторые проблематичные ситуации, обусловленные определенными внутренними/внешними факторами, особенно связанными со следующими аспектами:

• необеспечение центральными и местными публичными органами, являющимися учредителями государственных предприятий и владельцами доли государства в акционерных обществах, соответствия регистрации, учета и отчетности стоимости уставного капитала в сумме 9,2 млрд.леев. Вместе с тем аудитом установлена разница в сумме 0,3 млн.леев в стоимости основных средств и малоценных и быстроизнашивающихся предметов, отраженных публичными учреждениями в отчетах, представленных Министерству финансов и Агентству публичной собственности;

• неполное освоение лимитов ассигнований и формирование дебиторской задолженности перед государственным бюджетом, обусловленное преимущественным финансированием расходов в декабре отчетного года;

• рост расходов государственного бюджета для оплаты исполнительных листов и постановлений, вынесенных Европейским судом по правам человека, которые в 2012 году составили 36,1 млн.леев или в 2,1 раза больше по сравнению с предыдущим годом;

• несоответствие порядка распределения и использования средств резервного фонда Правительства.

Относительно выполнения требований и внедрения рекомендаций предыдущего Постановления Счетной палаты⁴ аудит отмечает, что, несмотря на то что были приняты некоторые меры по устранению ранее установленных недостатков/отклонений, а также для улучшения менеджмента публичных финансов, некоторые проблемы сохраняются, они, как правило, обусловлены недостаточностью и, по случаю, неэффективностью и нежизнеспособностью реализованных действий. В этом контексте, учитывая продолжающийся характер и актуализацию соответствующих аспектов/проблем, они были рассмотрены аудиторской миссией с повторением соответствующих рекомендаций в настоящем Отчете по соответствующим разделам.

________________

⁴ Постановление Счетной палаты № 43 от 10 августа 2012 года “По Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2011 год”.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год, который прилагается к настоящему постановлению.

2. Настоящее постановление и Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год направить:

2.1) Министерству финансов для ознакомления и потребовать принять меры по внедрению рекомендаций аудита, а также обеспечения совместно с Министерством экономики посредством Агентства публичной собственности и центральных и местных органов управления, являющихся учредителями государственных предприятий и владельцами доли государства в акционерных обществах, соответствия регистрации, учета и отчетности стоимости уставного капитала, а также стоимости основных средств и малоценных и быстроизнашивающихся предметов;

2.2) Государственной канцелярии для ознакомления и потребовать рассмотреть совместно со сторонами, вовлеченными в процесс привлечения и управления внешними источниками, препятствия, приведшие к неосвоению выделенных ресурсов, а также идентифицировать решения по повышению способности по их ассимиляции для реализации предложенных задач;

2.3) Правительству для ознакомления и предложить рассмотреть необходимость по институциональной консолидации Министерства финансов с целью обеспечения обучения и профессионального развития человеческих ресурсов в публичной финансовой системе для эффективного внедрения новых политик в области публичных финансов;

2.4) Парламенту Республики Молдова и постоянной Комиссии по экономике, бюджету и финансам Парламента для информирования;

2.5) Президенту Республики Молдова для информирования.

3. Принять к сведению, что Министерство финансов в ходе проведения аудита привело в соответствие учет ситуаций на забалансовых счетах и откорректировало данные Отчета о ситуации на забалансовых счетах на 590,5 млн.леев, а выделенные и неиспользованные местными публичными органами средства для оплаты ущерба, связанного с возмещением стоимости имущества лицам, подвергшимся политическим репрессиям, в сумме 0,4 млн.леев были возвращены в государственный бюджет.

4. О внедрении рекомендаций аудита и выполнении подпунктов 2.1) и 2.2) настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 3 месяцев.

5. Настоящим постановлением исключаются из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 43 от 10.08.2012 “Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2011 год”, учитывая повторение в прилагаемом Отчете аудита некоторых невыполненных или частично выполненных требований и невнедренных рекомендаций.

6. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 г.

Приложение

к Постановлению Счетной палаты

№ 41 от 18 июля 2013 года.

ОТЧЕТ

аудита по Отчету Правительства об исполнении

государственного бюджета за 2012 год

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год был проведен на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год².

________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

² Постановление Счетной палаты № 54 от 04.12.2012 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год” (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в получении резонного подтверждения относительно того, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год, составленный Министерством финансов по всем важным аспектам, разработан в соответствии с законодательными положениями и представляет финансовую информацию, основанную на данных учета казначейской системы и консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета.

Общая ответственность за исполнение государственного бюджета, согласно законодательным положениям³, возложена на Правительство, а центральные публичные органы ответственны за реализацию подведомственными учреждениями их бюджетных показателей. Министерство финансов является центральным отраслевым органом публичного управления, который разрабатывает и проводит единую политику государства в области публичных финансов. Сквозь призму возложенных на него миссии и основных функций Министерство финансов является ответственным за кассовое исполнение бюджетов всех уровней посредством казначейской системы.

________________

³ Закон о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24.05.1996 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 847-XIII от 24.05.1996).

Ответственность Министерства финансов состоит в исполнении государственного бюджета денежными средствами через казначейскую систему (кассовый метод), обеспечивая учет доходов на основании фактических поступлений по мере их сбора; осуществлении расходов в соответствии с годовым законом о бюджете, администрировании доходов и расходов по различным счетам на основании бюджетной классификации и обеспечении обслуживания государственного долга, с составлением и представлением Правительству до 1 мая Отчета об исполнении государственного бюджета за завершенный бюджетный год и др.

Ответственность первичных исполнителей бюджетов состоит в регламентированном управлении публичными фондами, в составлении и представлении Министерству финансов в установленные им сроки и по составу отчетов по исполнению доходов и расходов государственного бюджета. Вместе с тем исполнители бюджета несут ответственность за надлежащее управление публичными фондами путем соответствующего внедрения системы финансового менеджмента и контроля.

Ответственность аудиторской группы состоит в получении разумных аудиторских доказательств для подтверждения констатаций и формулирования аудиторских выводов, преимущественно о кассовом исполнении, учете и отчетности, составления и представления Правительству Отчета об исполнении государственного бюджета за 2012 год, с формулированием рекомендаций и составлением аудиторского заключения по компоненту кассового исполнения государственного бюджета через казначейскую систему Министерства финансов.

Методология аудита. Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты⁴. Аудиторские доказательства были получены методом рассмотрения казначейских регистров учета; месячных, квартальных и годовых отчетов о кассовом исполнении государственного бюджета посредством казначейской системы, отчетов исполнителей бюджета, а также в результате применения других процедур аудита. Также были проанализированы, исходя из существенности, некоторые показатели об исполнении кассовых доходов и расходов, а также ряд уточненных показателей в аспекте обоснования разработки их оценок.

________________

⁴ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 «Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия».

Исходя из цели аудита и ответственности за кассовое исполнение государственного бюджета, аудиторская миссия была проведена в Министерстве финансов. Также были проведены аудиты администрирования публичных доходов Государственной налоговой службой и Таможенной службой, а также аудиты у других исполнителей бюджета, отчеты аудитов по результатам которых были утверждены Счетной палатой отдельными постановлениями.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

2.1. Основные показатели, утвержденные годовым законом о бюджете

Государственный бюджет на 2012 год был разработан на основании макроэкономических прогнозов и политик, установленных в Среднесрочном прогнозе бюджета (2012-2014), который, установив задачи и приоритеты в бюджетно-налоговой области на среднесрочный период, представляет оценки базы ресурсов и публичных затрат, следуемых из тенденций социально-экономического развития страны и намеченных задач бюджетно-налоговой политики. Первоначально Законом о государственном бюджете на 2012 год параметры государственного бюджета по всем компонентам (которые включают основные доходы и расходы, проекты, финансируемые из внешних источников, специальные средства и фонды) были утверждены по доходам в размере 21367,3 млн.леев и по расходам – 22164,3 млн.леев, с превышением расходов над доходами в сумме 797,0 млн.леев.

Впоследствии в течение года в указанный закон были внесены 3 изменения⁵, обобщение основных показателей государственного бюджета в аспекте эволюции изменений представлено в таблице № 1.

________________

⁵ Закон № 119 от 24.05.2012 “О внесении изменений в Закон о государственном бюджете на 2012 год № 282 от 27 декабря 2011” (далее – Закон № 119 от 24.05.2012); Закон № 177 от 11.07.2012 “О внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2012 год № 282 от 27 декабря 2011” (далее – Закон № 177 от 11.07.2012); Закон № 273 от 30.11.2012 “О внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2012 год № 282 от 27 декабря 2011” (далее – Закон № 273 от 30.11.2012).

Таким образом, в результате внесения изменений в Закон о государственном бюджете основные показатели были установлены по доходам в сумме 20638,2 млн.леев и по расходам – 21544,2 млн.леев с дефицитом в сумме 906,0 млн.леев. Впоследствии на основании окончательных изменений, произведенных Министерством финансов согласно положениям ст.21 Закона о государственном бюджете на 2012 год, общие доходы были определены в сумме 20783,5 млн.леев, а расходы – 22408,2 млн.леев с бюджетным дефицитом в размере 1624,7 млн.леев, или на 718,7 млн.леев больше, чем уточненный уровень.

2.2. Исполнение основных показателей государственного бюджета

Исполнение государственного бюджета за 2012 год как по доходам, так и по расходам было ниже уровня параметров, утвержденных годовым законом о бюджете. Свод исполнения основных параметров Закона о государственном бюджете на 2012 год представлен в таблице № 2.

Анализ данных об исполнении государственного бюджета за 2012 год свидетельствует, что:

• доходы были исполнены в сумме 20090,6 млн.леев (96,7%) или на 692,9 млн.леев меньше, чем окончательные бюджетные показатели;

• кассовые расходы были исполнены в сумме 21675,3 млн.леев (96,7%) или на 732,9 млн.леев меньше, чем окончательные бюджетные показатели;

• бюджетный дефицит составил 1584,7 млн.леев, будучи на 678,7 млн.леев (74,9%) выше уровня, предусмотренного Парламентом, и на 40,0 млн.леев (2,5%) ниже уровня окончательных бюджетных показателей.

2.3. Тенденция исполнения государственного бюджета за 2012 год по сравнению с ВВП и предыдущим бюджетным годом

Исполнение государственного бюджета за 2012 год по сравнению с 2011 годом зарегистрировало тенденцию роста по доходам на 1451,6 млн.леев и по расходам – на 1671,2 млн.леев, ситуация представлена в таблице № 3.

Таким образом, при исполнении государственного бюджета за 2012 год зарегистрирован бюджетный дефицит в сумме 1584,7 млн.леев или на 219,6 млн.леев больше, чем дефицит в 2011 году. Удельный вес бюджетного дефицита в ВВП за 2012 год достиг уровня 1,8%, незначительно увеличившись по сравнению с 2011 годом на 0,1 п.п.

2.4. Порядок отчетности и структура Отчета об исполнении государственного бюджета за 2012 год

Министерство финансов является центральным отраслевым органом публичного управления, который разрабатывает и проводит единую политику государства в налогово-бюджетной области, деятельность его регламентирована Постановлением Правительства № 1265 от 14.11.2008⁶. Кассовое исполнение государственного бюджета осуществляется Министерством финансов через казначейскую систему, обеспечивая управление и учет доходов и расходов по соответствующим счетам на основании бюджетной классификации.

________________

⁶ Постановление Правительства № 1265 от 14.11.2008 “О регламентировании деятельности Министерства финансов” (с последующими изменениями и дополнениями).

Министерство финансов, согласно положениям ст.44 (43) (4) Закона № 847-XIII от 24.05.1996, до 1 мая составляет и представляет Правительству для рассмотрения и утверждения Годовой отчет об исполнении государственного бюджета за завершенный бюджетный год, а Правительство представляет его до 1 июня Парламенту.

Структура Отчета об исполнении государственного бюджета за 2012 год была утверждена приказом министра финансов⁷ и включает 36 формуляров отчета об исполнении государственного бюджета (по всем компонентам и по каждому компоненту в отдельности, в аспекте бюджетной классификации и т.д.) в разных аспектах. Формат Отчета об исполнении государственного бюджета соответствует годовому Закону о государственном бюджете, а все формуляры отчета включают утвержденные и уточненные показатели по доходам и расходам, кассовое исполнение доходов, кассовое и фактическое исполнение расходов, ситуацию по дебиторской и кредиторской задолженности (в том числе с истекшим сроком оплаты), исполнение бюджетов публичными органами и т.д. Данные по утвержденным и уточненным бюджетным показателям по доходам и расходам, кассовое исполнение доходов и расходов являются совокупными данными информационной системы учета Министерства финансов, а другие показатели отражаются в результате обобщения данных отчетов, представленных первичными исполнителями бюджета.

________________

⁷ Приказ министра финансов № 08 от 26.01.2013 “О структуре и формах Отчета об исполнении государственного бюджета за 2012 год”.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ, РЕКОМЕНДАЦИИ

3.1. Уровень исполнения доходов государственного бюджета указывает на недостатки в налоговом планировании, а общие поступившие доходы по сравнению с утвержденными бюджетными показателями не обеспечили ожидаемый бюджетный баланс

В контексте внесения уточнений и изменений в показатели, утвержденные Законом о государственном бюджете на 2012 год, отмечается снижение общих доходов на 583,8 млн.леев. Ситуация о реализации доходов в 2012 году по сравнению с 2010-2011 годами представлена в диаграмме № 1.

Источник. Данные выбраны из Отчетов об исполнении государственного

бюджета за 2010-2012 годы

Аудитом установлено, что в 2012 году, аналогично предыдущему году, показатели по некоторым видам доходов были переоценены, о чем свидетельствуют реальные поступления в государственный бюджет, что определило необходимость уточнения бюджета путем пересмотра расходов и выявления дополнительных доходов, а также других источников финансирования. Анализ данных, представленных в диаграмме № 1, отмечает, что первоначальные показатели, а также уточненные данные были переоценены, что привело к дисбалансу при исполнении государственного бюджета.

Так, доходы государственного бюджета в 2012 году, а также в 2011 году были исполнены ниже как первоначально утвержденных оценок, так и окончательных, исключение составил 2010 год, когда доходы поступили выше этого лимита. В данном аспекте аудит отмечает наличие ситуации, в которой вырисовывается переоценка показателей по некоторым видам доходов по отношению к реальной ситуации по их исполнению, что свидетельствует о резервах в процессе разработки бюджета.

Исполнение общей части доходов государственного бюджета за 2012 год в аспекте компонентов представлено в таблице № 4.

В аспекте данных, представленных в таблице, в результате внесенных изменений общие доходы государственного бюджета были снижены на 729,1 млн.леев, а в результате уточнений, произведенных Министерством финансов, они были увеличены на 145,3 млн.леев. Таким образом, в целом, общие доходы были снижены на 583,8 млн.леев, что свидетельствует о том, что при обосновании прогнозов остаются резервы.

Наиболее значительные снижения первоначально утвержденных показателей были зарегистрированы по основному компоненту по следующим видам доходов:

• по налогу на добавленную стоимость (далее – НДС) на импортируемые товары – на 391,8 млн.леев, обусловленное завышенными прогнозами объема планируемого импорта и представленного Министерством экономики, который был в основе оценки доходов от этого источника;

• по акцизу на крепкие алкогольные напитки и столовые вина, на пиво и другие товары – на 95,7 млн.леев по причине переоценки этих источников доходов, мотивированной Министерством финансов путем снижения количества соответствующих продаж;

• НДС на произведенные товары и услуги, оказываемые на территории Республики Молдова – на 58,2 млн.леев;

• по внешним грантам для поддержки бюджета – на 214,1 млн.леев, связанное с поступлением внешних источников финансирования. Так, отмечается, что при разработке проекта Закона о государственном бюджете на 2012 год в общие доходы были включены гранты для поддержки бюджета на общую сумму 981,2 млн.леев, из которых 697,2 млн.леев – на основании 3 соглашений, которые должны были быть подписаны (в сельском, энергетическом секторе и секторе юстиции). Впоследствии, при уточнении бюджета, сумма 697,2 млн.леев была исключена в результате затягивания подписания и внедрения указанных соглашений. Вместе с тем в апреле поступил грант в размере 463,6 млн.леев, который не был получен в 2011 году и который вместе с другими незначительными поступлениями привел к снижению разрыва этого показателя между утвержденным и уточненным планом.

В то же время были внесены изменения в сторону увеличения, наиболее существенные отмечены по следующим видам доходов:

• по сбору за выдачу лицензий на отдельные виды деятельности – на 340,0 млн.леев в результате выдачи 2 лицензий для широкой полосы 4G во второй половине 2012 года, а также увеличения сбора на некоторые виды лицензий;

• акцизам на автомобили – на 125,0 млн.леев вследствие ряда изменений в законодательстве⁸, которыми была разрешена в ограниченный срок, с июля до ноября 2012 года, регистрация автомобилей старше 7 лет.

________________

⁸ Закон № 158 от 05.07.2012 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты.

Согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2012 год, окончательно установленные показатели по доходам составили 20783,5 млн.леев, которые были исполнены в сумме 20090,6 млн.леев или на 692,9 млн.леев меньше окончательно установленных показателей.

Исполнение доходов государственного бюджета за 2012 год по видам доходов и в сравнении с утвержденными и окончательными показателями представлено в приложении № 1 к Отчету. Аудит отмечает, что хотя последнее изменение бюджета было утверждено в конце ноября, исполнение доходов государственного бюджета было на 692,9 млн.леев ниже уточненного уровня, что определило дисбаланс по источникам финансирования бюджетных расходов.

Подробный анализ исполнения доходов государственного бюджета свидетельствует о некоторых резервах в уровне его исполнения. Так, аналогично предыдущим годам, по 38 позициям доходов поступления были ниже предусмотренного уровня на 1078,2 млн.леев, а по 51 позиции – на 385,8 млн.леев выше уточненных показателей. Ниже уточненного уровня поступили НДС на импортируемые товары – на 392,9 млн.леев, акцизы на бензин и дизельное топливо – на 120,7 млн.леев, акцизы на автомобили – на 81,5 млн.леев, доходы от включения в тариф на природный газ средств, предназначенных для покрытия средств, используемых для погашения счетов, – на 14,2 млн.леев и др. Поступившие дополнительно к установленным средства состоят от поступлений от акцизов на табачные изделия – на 120,7 млн.леев, НДС на произведенные товары и услуги, оказываемые на территории Республики Молдова – на 110,6 млн.леев, подоходный налог с предпринимательской деятельности – на 40,6 млн.леев и др.

Анализ в динамике основных показателей доходов государственного бюджета за 2012 год по сравнению с 2010-2011 годами, а также их удельный вес в ВВП представлен в таблице № 5.

Так, исполнение доходов государственного бюджета в 2012 году увеличилось по сравнению с 2010 г. и 2011 г. на 2922,9 млн.леев и, соответственно, на 1451,6 млн.леев. Вместе с тем удельный вес доходов государственного бюджета в 2012 году в ВВП составил 22,9%, или на 0,2 п.п. больше, чем в 2011 году и, соответственно, на 1,0 п.п. меньше уровня 2010 года.

Налоговые доходы поступили в сумме 16178,2 млн.леев или на 397,5 млн.леев ниже предусмотренного уровня, составив 80,5% от общих доходов государственного бюджета и 18,4% в ВВП, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 1385,0 млн.леев. Аудитом установлено, что рост налоговых доходов по сравнению с 2011 годом обусловлен:

• поступлениями НДС – на 704,2 млн.леев;

• поступлением 533,0 млн.леев от подоходного налога с предпринимательской деятельности в результате повторного введения этого налога для юридических лиц с 01.01.2012;

• сбором за выдачу лицензий на отдельные виды деятельности – на 320,5 млн.леев в результате выдачи ряда лицензий для широкой полосы 4G;

• акцизами на табачные изделия – на 261,3 млн.леев;

• поступлением 125,4 млн.леев от введения акцизов на сжиженный газ, начиная с 01.01.2012 и др.

Для возмещения НДС в 2012 году были запланированы средства в сумме 1745,0 млн.леев или на 499,0 млн.леев больше по сравнению с уровнем предыдущего года, что повлияло на снижение поступивших доходов. Рост уровня возмещения был запланирован, в основном, в результате введения с 2012 года возмещения НДС на капитальные инвестиции (расходы) для мун.Кишинэу и мун.Бэлць.

Проверки аудита относительно процесса выделения средств через Государственное казначейство для возмещения НДС выявили, что в 2012 году были предусмотрены и использованы на эти цели средства в сумме 1745,0 млн.леев. Фактически в течение года Государственному казначейству были представлены платежные документы для возмещения НДС в сумме 1771,2 млн.леев. Таким образом, по состоянию на 31.12.2012 остались неисполненными 95 платежных поручений на сумму 26,2 млн.леев, которые были возвращены Главной государственной налоговой инспекции (далее – ГГНИ).

Относительно соблюдения сроков возмещения НДС аудит отмечает, что в соответствии с законодательными положениями возмещение НДС должно производиться в срок, не превышающий 45 дней, из которых 37 дней предназначены для осуществления контроля с принятием соответствующего решения, а 8 дней – для процедур по фактическому возмещению НДС (подготовка платежных поручений; составление регистров с принятием их в установленном порядке, представление их в Государственное казначейство, собственно оплата). Выборочная проверка 28 случаев возмещения НДС в 2012 году свидетельствует, что срок возмещения был соблюден только в 4 случаях, в других случаях срок был превышен до 115 дней. Подробным анализом установлено, что срок, предназначенный для осуществления налоговым органом контроля, с принятием решения, был соблюден в 26 (из 28) случаях, соответственно, затягивание возмещения НДС было преимущественно связано с последующими процедурами. Так, в случае возмещения сверх установленного срока из общих дней после принятия решения по возмещению, 56,2% срока связаны с периодом до представления ведомости с платежными поручениями в казначейство, а 43,8% срока приходится на их оплату. В этом контексте отмечается, что в соответствующих случаях Министерство финансов при финансировании расходов соблюдало приоритеты, установленные положениями ст.10(4) Закона № 847-XIII от 24.05.1996. Вместе с тем отмечается, что соблюдение указанного срока 8 дней становится трудным в условиях исполнения бюджета с дефицитом, а также неполного поступления налоговых доходов, очевидно наличие риска систематического несоблюдения срока. Вместе с тем является несоответствующим установление этого срока в условиях, когда можно понести дополнительные затраты за несоблюдение сроков возмещения.

Согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2012 год, “Подоходный налог с предпринимательской деятельности” составил 626,5 млн.леев. Проверками аудита установлено, что согласно Регистру аналитического учета доходов государственного бюджета поступления по этому виду доходов составили 525,4 млн.леев или на 101,1 млн.леев меньше, эти доходы были отнесены на поступления от “Подоходного налога с предпринимательской деятельности, удержанного у источника выплаты”. В этих условиях Министерство финансов не обеспечило правильное разграничение доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в результате это повлияло на правильность отражения в отчетности доходов, поступивших по видам. Вместе с тем название вида доходов “Подоходный налог с предпринимательской деятельности, удержанный у источника выплаты”, из бюджетной классификации не соответствует определению, записанному в Налоговом кодексе, который определяет как “Налог, удержанный у источника выплаты”.

Неналоговые доходы поступили в сумме 858,1 млн.леев или на 7,8 млн.леев (0,9%) ниже окончательно установленного уровня и составили 4,3% в общих исполненных доходах и 1,0% в ВВП. По сравнению с 2011 годом неналоговые доходы увеличились на 118,6 млн.леев (16,0%), из которых самые существенные приходятся на: государственную пошлину по делам, рассматриваемым судами и другими органами – на 28,7 млн.леев в условиях ликвидации экономических судов; отчисления от чистой прибыли государственных (муниципальных) предприятий – на 14,1 млн.леев; проценты по кредитам, выданным из государственного бюджета – на 9,1 млн.леев и др.

Кроме указанных доходов в государственном бюджете были предусмотрены поступления от внутренних и внешних грантов в сумме 1788,9 млн.леев, фактически поступило 1558,1 млн.леев или на 230,8 млн.леев ниже уточненного уровня. Это связано с неосвоением в срок средств (Фондом Вызовы тысячелетия Молдова – 118,2 млн.леев; Министерством экономики – 30,4 млн.леев; Министерством финансов – 26,9 млн.леев и др.), а также другими внешними факторами. По сравнению с 2011 годом поступления от внутренних и внешних грантов снизились на 61,4 млн.леев.

Доходы от специальных средств поступили в сумме 1094,1 млн.леев или на 63,2 млн.леев (5,8%) ниже предусмотренного уровня, составив 5,4% от общей суммы поступивших доходов и 1,2% в ВВП. По сравнению с 2011 годом доходы от специальных средств снизились на 8,1 млн.леев.

Доходы специальных фондов были взысканы в сумме 358,0 млн.леев или на 6,4 млн.леев (1,8%) выше предусмотренного уровня, составив 1,8% от общих поступивших доходов и 0,4% в ВВП. По сравнению с 2011 годом доходы специальных фондов увеличились на 3,9 млн.леев.

Выводы.

В целом за 2012 год уровень исполнения доходов государственного бюджета составил 96,7% или на 692,9 млн.леев меньше по сравнению с окончательно установленными показателями, и на 1276,7 млн.леев меньше по сравнению с первоначальными суммами. Несмотря на это доходы государственного бюджета в 2012 году возросли на 1451,6 млн.леев (7,8%) по сравнению с 2011 годом.

На значительную разницу между предусмотренными и фактически поступившими доходами, что было установлено и предыдущими аудитами Счетной палаты, влияют недостатки как связанные с порядком и точностью оценки/планирования показателей по видам доходов, так и эффективностью менеджмента учреждений, имеющих функцию сбора доходов государственного бюджета. Отмечается, что расхождения были связаны и с другими факторами, а именно: с прогнозом ряда макроэкономических показателей, представленных Министерством экономики, который не обеспечил их реальность; недостатками в точности и правильности оценки бюджетных доходов; способностями налогового администрирования, которые не обеспечили полностью сбор доходов; низким уровнем освоения средств из внешних источников. Так, по 89 позициям поступления были осуществлены с отклонениями от уточненного плана на общую сумму 1464,5 млн.леев, что свидетельствует о ситуации предела погрешности около 7,0%, что отмечает низкий уровень планирования доходов в аспекте источников.

Необходимо отметить, что переоценка бюджетных доходов определила дисбаланс государственного бюджета по причине привлечения расходов, основанных на нереальных /чрезмерно увеличенных оценках доходов. Этой ситуации предшествовали бюджетные уточнения путем идентифицирования ряда дополнительных доходов и снижения расходов.

Продолжающаяся переоценка доходов, планируемых для поступления в государственный бюджет, может привести к риску блокирования бюджетных доходов для уклонения от увеличения бюджетного дефицита и публичного долга.

Отмечается неуместность установления обязательного срока по осуществлению возмещения НДС в условиях жесткого бюджета.

Министерство финансов не обеспечило правильное разграничение доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в результате это повлияло на правильность отражения в отчете поступивших доходов по позициям доходов на общую сумму 101,1 млн.леев.

Рекомендации Министерству финансов.

1. Улучшить аналитическую базу по планированию государственного бюджета по видам доходов, обеспечивая повышенную достоверность бюджета, а также эффективность менеджмента публичных финансов.

2. Обеспечить совместно с органами налогового администрирования разработку показателей по доходам государственного бюджета и уточнение их с учетом реального исполнения доходов для избегания от бюджетного дисбаланса.

3. Рассмотреть совместно с ГГНИ уместность поддержания в дальнейшем настоящего срока возмещения НДС для уклонения от дополнительных затрат в условиях прав, предоставленных по этому разделу бенефициарам.

4. Обеспечить составление отчетности доходов в соответствии с бюджетной классификацией, так как название позиций по доходам не соответствует законодательным положениям.

3.2. Задолженности экономических агентов перед государственным бюджетом являются продолжающейся проблемой

По состоянию на 31.12.2012 задолженности экономических агентов перед государственным бюджетом по основным платежам (без пени и штрафных санкций) составили 602,6 млн.леев, которые по сравнению с ситуацией на 31.12.2011 увеличились на 192,3 млн.леев (46,9%). Структура задолженности по основным платежам перед государственным бюджетом (без пени и штрафных санкций) по состоянию на 31.12.2012 представлена в таблице № 6.

В структуре задолженности преимущественная часть приходится на поступления по налогам и сборам, администрируемым Государственной налоговой службой – 73,1% (440,3 млн.леев), которые увеличились по сравнению с предыдущим годом на 102,2 млн.леев (30,2%). На задолженности по налогам и платежам, администрируемым Таможенной службой, приходится 26,9% (162,3 млн.леев), увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 90,1 млн.леев или в 2,2 раза.

Анализ задолженности по видам налогов и платежам свидетельствует, что преимущественная часть – 87,1% (524,9 млн.леев) приходится на задолженности по НДС; 7,3% (43,8 млн.леев) – на прочие налоги, платежи и сборы; 3,3% (20,1 млн.леев) – на подоходный налог с предпринимательской деятельности; 2,3% (13,8 млн.леев) – на акцизы.

За исключением указанных задолженностей по состоянию на 31.12.2012 были зарегистрированы платежи в государственный бюджет с пролонгированным сроком оплаты (на основании договоров отсрочки и эшелонирования в соответствии со ст.180 Налогового кодекса⁹) на общую сумму 46,9 млн.леев и задолженности по оплате пени и штрафных санкций, рассчитанных на сумму около 590,5 млн.леев, которые также возросли по сравнению с предыдущим годом на 252,4 млн.леев, данная ситуация представлена в таблице № 7.

________________

⁹ Налоговый кодекс, утвержденный Законом № 1163-XIII от 24.04.1997 (с последующими изменениями и дополнениями).

Рост задолженностей в государственный бюджет обусловлен и недостаточностью мер, принимаемых Министерством финансов посредством ГГНИ и Таможенной службы с целью улучшения ситуации по снижению задолженности экономических агентов и предупреждению уклонения от уплаты налогов. Согласно объяснениям руководящих лиц ГГНИ, рост администрируемых ею задолженностей связан с финансовым положением некоторых экономических агентов. Вместе с тем, вследствие того, что часть экономических агентов должников не имеют собственности и не функционируют ГГНИ не имеет возможности применить принудительные меры.

Возможности сбора налогов напрямую влияют на уровень исполнения доходов государственного бюджета, таким образом, полное их поступление (1193,1 млн.леев) обеспечило бы исполнение запланированных доходов.

Вместе с тем проверки аудита относительно соответствия отражения в отчете задолженностей свидетельствуют, что по состоянию на 31.12.2012, согласно информации, представленной Министерству финансов Лицензионной палатой, экономические агенты должны государственному бюджету плату от сбора за лицензию на сумму около 0,4 млн.леев, которая первоначально не была отражена в Отчете о ситуации на забалансовых счетах по состоянию на 31.12.2012. Также в указанном отчете не были отражены и задолженности по финансовым санкциям и штрафам за задержку платежей, начисленные на налоговые обязательства, администрируемые Таможенной службой, на сумму 95,3 млн.леев и Государственной налоговой службой – на сумму 495,2 млн.леев.

В этих обстоятельствах отмечается, что несмотря на то, что Счетная палата ранее¹⁰ рекомендовала Министерству финансов разработать положения об обязательствах, порядке и периодичности отчетности задолженностей, до настоящего времени не были приняты какие-либо меры, в результате этого и в 2012 году отмечается наличие риска неполноты отражения суммы задолженностей.

________________

¹⁰ Постановление Счетной палаты № 43 от 10.08.2012 “По Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2011 год”.

Справка. В ходе аудита суммы задолженности экономических агентов перед государственным бюджетом в размере 590,9 млн.леев были отражены в Отчете о ситуации на забалансовых счетах на 31 декабря 2012 года.

Выводы.

Сквозь призму ответственности, которая возложена на Министерство финансов совместно с органами, имеющими полномочия по налоговому администрированию, не был обеспечен полный сбор доходов, что напрямую влияет на уровень исполнения доходов государственного бюджета. Вместе с тем резервы в деятельности этих органов обуславливают риск уклонения от налогов, в том числе путем формирования задолженностей перед государственным бюджетом, которые имеют тенденцию роста.

Таким образом, задолженности экономических агентов по основным платежам, а также задолженности, образованные из-за неуплаты штрафов и санкций за задержку платежей в государственный бюджет, являются продолжающейся проблемой, которые увеличились на конец года по сравнению с суммами, зарегистрированными на начало года, на 192,3 млн.леев (или на 46,9%), составив 602,6 млн.леев и, соответственно, на 252,4 млн.леев, составив 590,5 млн.леев.

Невыполнение рекомендаций Счетной палаты относительно регламентирования обязательств, порядка и периодичности отчетности задолженностей Министерством финансов продолжает приводить к риску необеспечения полноты отражения их в отчетности.

Рекомендации Министерству финансов.

5. Обеспечить посредством Главной государственной налоговой инспекции и Таможенной службы принятие строгих мер для укрепления процесса администрирования доходов с целью снижения и/или приостановления роста задолженности в государственный бюджет.

6. Повторяется рекомендация, связанная с определением совместно с другими компетентными органами в области администрирования публичных доходов, положений об обязательствах, порядке и периодичности отчетности Министерством финансов задолженностей по администрируемым платежам.

3.3. Исполнение расходов государственного бюджета отмечает различные уровни освоения лимитов ассигнований как по кассовому исполнению, так и фактическому.

3.3.1. Ситуация об исполнении лимитов расходов в аспекте бюджетной классификации

Согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2012 год, кассовые расходы по всем компонентам зарегистрировали уровень реализации по сравнению с окончательными показателями 96,7%, будучи исполненными в сумме 21675,3 млн.леев или с ростом на 1671,2 млн.леев по сравнению с расходами в 2011 году. Исполнение государственного бюджета по расходной части по всем компонентам представлено в таблице № 8.

В аспекте компонентов расходы были исполнены ниже уточненного уровня. Так, исполнение по компоненту специальные средства было на уровне 90,4%; проекты, финансируемые за счет внешних источников – 92,1%; основной компонент – 97,7%; специальные фонды – 98,0%.

Неисполнение в полном объеме расходов отмечается и в аспекте функциональной классификации, данные представлены в таблице № 9.

Из всех расходов государственного бюджета наибольший удельный вес 20,2% (4367,6 млн.леев) приходится на группу “Деятельность и услуги, не отнесенные к другим основным группам”, далее следует “Социальное страхование и социальная помощь” – 18,0% (3901,2 млн.леев) и “Здравоохранение” – 12,8% (2775,4 млн.леев). Уровень исполнения расходов по сравнению с окончательными суммами по основным функциональным группам варьировал между 84,7% и 100,0%, в результате не были использованы ассигнования в сумме 732,9 млн.леев. Наиболее значительные суммы неосвоенных ассигнований были зарегистрированы по следующим основным группам: “Государственные услуги общего назначения” – 155,6 млн.леев; “Социальное страхование и социальная помощь” – 155,4 млн.леев; “Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика” – 90,4 млн.леев; “Образование” – 88,7 млн.леев; “Здравоохранение” – 65,5 млн.леев и др.

Аудит отмечает, что наиболее значительные расходы по основной группе “Здравоохранение” приходятся на трансферты в фонды обязательного медицинского страхования (далее – ФОМС) в соотношении 73,6%. Согласно положениям ст.9 Закона № 1593-XV от 26.12.2002¹¹, сумма трансфертов из государственного бюджета в ФОМС для страхования категорий неработающих лиц, предусмотренных в ст.4 (4) Закона об обязательном медицинском страховании¹², устанавливается ежегодно в законе о государственном бюджете, составляя не менее 12,1 процента общего объема утвержденных расходов государственного бюджета, за исключением расходов, осуществляемых за счет доходов специального назначения, предусмотренных законодательством.

________________

¹¹ Закон о размере, порядке и сроках уплаты взносов обязательного медицинского страхования № 1593-XV от 26.12.2002.

¹² Закон об обязательном медицинском страховании № 1585-XIII от 27.02.1998.

Согласно Закону о государственном бюджете на 2012 год, были утверждены трансферты в ФОМС в сумме 2158,9 млн.леев, которые при уточнении годового закона о бюджете в июле были предусмотрены в сумме 2104,4 млн.леев вследствие снижения бюджетных расходов. В результате трансферты были исполнены в сумме 2043,2 млн.леев. Вместе с тем проверки аудита отмечают, что в ходе последнего уточнения годового закона о бюджете Министерство финансов не пересчитало размер указанных трансфертов. В отмеченных обстоятельствах размер их не был снижен с учетом пересмотра расходов государственного бюджета, а также того, что из общих бюджетных расходов не были вычтены полностью расходы, произведенные за счет доходов специального назначения. В результате трансферты в ФОМС были профинансированы на 44,6 млн.леев больше.

Из расходов по основной группе “Социальное страхование и социальная помощь” сумма 2668,9 млн.леев (66,4%) предназначена для Национальной кассы социального страхования, в том числе: 1643,8 млн.леев – для социальных пособий и оплаты пенсий через бюджет государственного социального страхования и 1025,1 млн.леев – трансферты для покрытия дефицита бюджета государственного социального страхования. Согласно Отчету об исполнении государственного бюджета, средства, выделенные для социальных пособий и оплаты пенсий через бюджет государственного социального страхования, были исполнены в сумме 1542,2 млн.леев или на 101,6 млн.леев меньше, а трансферты для покрытия дефицита бюджета государственного социального страхования были исполнены полностью. Преимущественная часть неосвоенных средств приходится на средства, предназначенные для выплаты социальной помощи в результате избыточного планирования Министерством труда, социальной защиты и семьи предназначенных на эти цели ассигнований, а Министерство финансов не приняло меры по их снижению в ходе годовых уточнений.

Также в аспекте организационной классификации аналогично предыдущим годам аудитом установлено неполное использование средств, предусмотренных в государственном бюджете. Согласно данным исполнения расходов на уровне первичных исполнителей бюджета (приложение № 2 к Отчету), лишь 9 исполнителей бюджета (из 52) полностью использовали лимиты утвержденных ассигнований, наибольшее неосвоение ассигнований было зарегистрировано в:

• национальной кассе социального страхования – 101,6 млн.леев (что составляет 3,8% от предусмотренных средств);

• по общим мероприятиям – 88,2 млн.леев (что составляет 1,8% от предусмотренных средств) в результате неправильного планирования ассигнований для индексации денежных вкладов граждан в КБ “Banca de Economii” АО и необоснования затрат по обслуживанию государственного долга, соответственно, остались неиспользованными ассигнования в сумме 30,3 млн.леев и 33,9 млн.леев. Из средств, предусмотренных для индексации денежных вкладов граждан в КБ “Banca de Economii” АО, были выделены средства в сумме 34,8 млн.леев, в конце года были возвращены неиспользованные средства в сумме 93,3 тыс.леев;

• Министерстве регионального развития и строительства – 79,2 млн.леев (что составляет 19,0% от предусмотренных средств), это неосвоенные средства для капитального ремонта здания Парламента по бул. Штефана чел Маре ши Сфынт, 105;

• Министерстве финансов – 67,5 млн.леев (что составляет 9,9% от предусмотренных средств) в результате затягивания внедрения проекта “Менеджмент публичных финансов” и инвестиционного проекта IMPEFO – “Улучшение межпограничного сотрудничества между Республикой Молдова и Румынией по нефтепродуктам и обеспечению” и др.

Анализ, проведенный аудитом по расходам в аспекте экономической классификации, свидетельствует, что собственные расходы государственного бюджета составили 12786,7 млн.леев (59,0%), а трансферты бюджетам другого уровня – 8888,6 млн.леев (41,0%).

3.3.2. Анализ аудита ритмичности финансирования расходов из государственного бюджета в течение года отмечает ситуацию, представленную в диаграмме № 2.

Источник. Данные выбраны из квартальных Отчетов об исполнении

государственного бюджета за 2012 год

Данные из диаграммы показывают, что в I, II и III кварталах расходы были профинансированы ниже предусмотренного уровня, а в IV квартале финансирование было выше установленного уровня. Из средств, финансируемых в IV квартале, 2686,7 млн.леев было профинансировано в декабре, что составило 12,4% от общих годовых расходов, таким образом, создавая условия для формирования дебиторской задолженности на конец года, с иммобилизацией бюджетных средств в управление экономических агентов посредством счетов, обслуживаемых финансовыми учреждениями.

3.3.3. О выделении и исполнении средств для дорожного фонда

Согласно ст.2 (3) Закона о государственном бюджете на 2012 год, были предусмотрены ассигнования в бюджет Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры (далее – МТДИ), предназначенные для дорожного фонда, в сумме 1024,8 млн.леев, в том числе за счет акцизов на нефтепродукты – 856,3 млн.леев и за счет акцизов на сжиженный газ – 13,4 млн.леев. Вместе с тем, согласно Закону о дорожном фонде¹³, источниками образования этого фонда являются акцизы на нефтепродукты (не менее 80%); дорожные сборы, взимаемые в соответствии с налоговым законодательством; сборы за выдачу разрешений на осуществление международных автотранспортных перевозок грузов и, по случаю, пассажиров; штрафы, налагаемые за несоблюдение правил пассажирских перевозок, порчу автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог; сбора за реализацию природного газа, предназначенного для использования в качестве горючего для автотранспортных средств.

________________

¹³ Закон о дорожном фонде № 720-XIII от 02.02.1996.

Проверка аудита относительно кассового исполнения доходов и расходов дорожного фонда отмечает, что доходы, поступившие от указанных сборов и акцизов, были исполнены в сумме 935,8 млн.леев, в дорожный фонд было перечислено 973,6 млн.леев или на 37,7 млн.леев больше, чем предусмотрено в установленном порядке¹⁴, так как финансирование работ должно было быть произведено за счет средств дорожного фонда по мере накопления средств по его образованию.

________________

¹⁴ Постановление Правительства № 172 от 21.03.2012 “Об утверждении Программы распределения средств дорожного фонда на 2012 год”.

Анализ аудита о ритмичности выделения средств в дорожный фонд показывает, что в первые 6 месяцев 2012 года были произведены трансферты в размере накопления средств, планов и заявок на финансирование, в то время как во второй половине года средства были выделены с превышением размера поступивших источников. Так, в январе доходы, связанные с дорожным фондом, были накоплены в сумме 66,7 млн.леев, МТДИ направило запрос для финансирования в сумме 90,0 млн.леев, что соответствует плану финансирования. Фактически МТДИ были выделены только 30,0 млн.леев или на 36,7 млн.леев меньше, чем поступило средств, и на 60,0 млн.леев меньше лимитов, предусмотренных в плане финансирования.

Проверки аудита относительно правильности отражения в отчетности стоимости выполненных и оплаченных из дорожного фонда работ выявили различия между данными, отраженными в отчете МТДИ, и данными ГП “Государственная администрация дорог” (далее – ГАД), в качестве бенефициара средств. Согласно информации о финансировании работ из дорожного фонда, представленной ГАД в 2012 году, были выполнены работы в сумме 1024,8 млн.леев, в то время как в отчете МТДИ были отражены работы в объеме 973,6 млн.леев, что соответствует размеру ассигнований, или на 51,2 млн.леев меньше. Таким образом, в результате выполнения работ ГАД зарегистрировала на конец года кредиторскую задолженность в сумме 51,2 млн.леев (однако не отраженной в отчете в установленном порядке), эта сумма была оплачена из дорожного фонда на 2013 год.

В этом контексте аудитом установлено, что отчет МТДИ не отражает полностью объем выполненных работ и кредиторскую задолженность в сумме 51,2 млн.леев, данная ситуация обуславливает недостоверность данных, отраженных в отчете по этому разделу. Так, учитывая то, что, согласно мотивации Министерства финансов, расходы финансируются на основании основных принципов, отчетность должна составляться на основе этих же принципов, а не как и в случае осуществления перечислений.

В этих обстоятельствах отмечается несогласованность порядка финансирования, выполнения и отражения в отчетности средств дорожного фонда, Министерство финансов не располагает внутренними положениями о порядке финансирования расходов дорожного фонда в случае ненакопления доходов, поступающих за счет источников его образования.

3.3.4. О выделении бюджетных средств, предназначенных для инвестиций и капитального ремонта

Согласно Закону о государственном бюджете на 2012 год, для капитальных вложений на строительство и капитальный ремонт были утверждены средства в сумме 1661,3 млн.леев, свод их представлен в таблице № 10.

Финансирование расходов на капитальные вложения и капитальный ремонт в 2012 году было произведено ниже уровня окончательных бюджетных показателей на 72,9 млн.леев и, соответственно, на 89,9 млн.леев. Вместе с тем отмечается тенденция увеличения финансирования из государственного бюджета по сравнению с 2011 годом капитальных вложений – на 769,1 млн.леев и капитального ремонта – на 73,6 млн.леев.

Первоначально в 2012 году средства, предназначенные для финансирования капитальных вложений для центральных публичных органов и административно-территориальных единиц (по всем компонентам), были утверждены в размере 1562,9 млн.леев, которые после внесения уточнений в бюджет были снижены на 216,9 млн.леев, составив уточненную сумму 1346,0 млн.леев. Проверки аудита относительно финансирования расходов на капитальные вложения отмечают, что выделение финансовых средств было произведено в размере 1273,1 млн.леев или на 72,9 млн.леев меньше, чем предусмотренный уровень. Соответствующая ситуация была обусловлена степенью освоения средств бенефициарами.

Необходимо отметить, что Министерство финансов аналогично прошлым годам не руководствовалось какими-либо едиными и транспарентными нормами по планированию и управлению капитальными вложениями, финансируемыми за счет государственного бюджета. Вместе с тем до настоящего времени Министерство финансов не располагает полными данными относительно динамики финансирования в целом на уровне страны, а также в аспекте всех бенефициаров /объектов /сметной стоимости /источников финансирования /периода инициирования финансирования из государственного бюджета /выполненных объемов /размера задолженности /периода завершения и сдачи в эксплуатацию и др. по разделу капитальных вложений по заказчикам и инвестиционным объектам, что ограничивает возможности приоритетности /прозрачности /стратегического планирования государственных инвестиций и делает невозможным эффективную/качественную реализацию Министерством финансов основной задачи в этой области.

В ходе проверок по этому разделу аудитом отмечено, что Счетная палата Постановлением № 47 от 21.09.2012 “По Отчету аудита соответствия использования публичных средств, выделенных на инвестиции и капитальный ремонт в 2011 году, в некоторых учреждениях, финансируемых из государственного бюджета” направила требования и рекомендации по улучшению ситуации при планировании и отчетности капитальных вложений, Министерством финансов установлены сроки по их выполнению на длительный период (2013–2014) с превышением указанных сроков. Аудит свидетельствует, что Министерство финансов разработало проект Положения о публичных капитальных вложениях в целях установления и применения единой, прозрачной и эффективной методологии по планированию и управлению капитальными вложениями, полностью или частично финансируемыми за счет средств национального публичного бюджета, который был запланирован для утверждения в 2014 году, одновременно с внедрением Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственностью. Вместе с тем на основании рекомендаций Счетной палаты должна быть разработана база данных, которая бы отражала реальную ситуацию и динамику финансирования капитальных вложений, Министерством финансов установлен срок по ее внедрению в I квартале 2014 года.

3.3.5. О расходах, относящихся к группе “Деятельности и услуги, не отнесенные к другим основным группам”

Расходы по оплате исполнительных листов за счет государственного бюджета зарегистрировали тенденцию роста по сравнению с предыдущим годом. Так, в течение 2012 года Министерству финансов были представлены для оплаты 187 исполнительных листов, выданных судебными инстанциями, и 56 постановлений, вынесенных Европейским судом по правам человека (далее – ЕСПЧ), были выплачены средства на общую сумму 36,1 млн.леев (в том числе по исполнению постановлений ЕСПЧ) или в 2,1 раза больше по сравнению с предыдущим годом.

Проверки аудита относительно ситуации по бесспорному отвлечению денежных средств прямо с единого казначейского счета для исполнения исполнительных листов, вышедших на основании безотзывных судебных постановлений, и действий, предпринятых Министерством финансов сквозь призму полномочий по оспариванию судебных постановлений, а также рассмотрения Генеральной прокуратурой с целью установления факта, если могут квалифицироваться как преступления или правонарушения лиц, которые нанесли материальный и моральный ущерб, свидетельствуют о следующем:

(i) Внутренние положения не определяют случаи, в которых могут быть оспорены судебные постановления и обоснование действий, которые должны быть приняты /не приняты. В этих обстоятельствах из выборки 36 судебных постановлений (из 108), которыми было принято решение о выплате Министерством финансов средств в сумме 7325,5 тыс.леев, было оспорено 35 постановлений. В результате по 9 постановлениям суммы были снижены на 483,3 тыс.леев, по 10 постановлениям суммы были увеличены на 326,0 тыс.леев, а по 16 постановлениям суммы остались неизменными. Вместе с тем не было оспорено судебное постановление, которым было принято решение о выплате средств в размере 6252,4 тыс.леев;

(ii) При отсутствии ряда внутренних положений в некоторых случаях представление на рассмотрение Генеральной прокуратурой осуществлялось в срок от 3 до 11 месяцев с даты оплаты средств. Вместе с тем отмечается, что по представленным случаям Министерство финансов было информировано Генеральной прокуратурой об отсутствии основания для инициирования процедур привлечения к ответственности лиц, признанных виновными.

Резервный фонд Правительства на 2012 год первоначально был утвержден в сумме 55,0 млн.леев, впоследствии был уточнен на уровне 54,0 млн.леев.

Согласно информации, представленной Министерством финансов о распределении и использовании средств резервного фонда Правительства в 2012 году, постановлениями Правительства было распределено 52,1 млн.леев, из которых было профинансировано 47,7 млн.леев (в том числе исполненных посредством финансовых учреждений из государственного бюджета – 45,9 млн.леев и посредством административно-территориальных единиц – 1,8 млн.леев (далее – бюджеты АТЕ)).

Анализ исполнения расходов резервного фонда Правительства в аспекте направлений использования свидетельствует, что наибольший удельный вес – 34,8% от его общего объема было использовано на премирование, изготовление и присвоение государственных наград, приобретение памятных монет; 25,4% – расходы на командирование официальных делегаций, прием зарубежных делегаций, организацию выставок, симпозиумов, конкурсов, праздничных манифестаций, семинаров по совершенствованию и международных форумов и 23,1% – для компенсации сумм, необходимых для покрытия ущерба и на другие расходы.

Проверки аудита относительно соответствия выделения средств из резервного фонда Правительства отмечают, что аналогично прошлым годам часть из этих средств в сумме 3,6 млн.леев не соответствует установленным положениям. Аналогично прошлым годам такие ситуации были обусловлены непланированием исполнителями бюджета расходов на соответствующие направления и в необходимом объеме.

3.3.6. Соотношение между государственным бюджетом и бюджетами административно-территориальных единиц

Отношения между государственным бюджетом и бюджетами административно-территориальных единиц (далее – бюджеты АТЕ) на 2012 год были установлены на основании положений Закона о местных публичных финансах¹⁵, Закона о государственном бюджете на 2012 год, а также других законодательных актов. Для смягчения диспропорций и гармонизации финансовых возможностей АТЕ в государственном бюджете на 2012 год были утверждены средства в сумме 3859,7 млн.леев, которые были полностью использованы. Вместе с тем из государственного бюджета для бюджетов АТЕ были предусмотрены трансферты специального назначения в сумме 192,9 млн.леев, а было выделено 188,2 млн.леев или на 4,7 млн.леев меньше. Неосвоение средств было связано с непредставлением обоснования для финансирования некоторыми АТЕ.

________________

¹⁵ Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003 (с последующими изменениями; далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

Рассмотрение аудита по этому разделу было направлено на выборку из 12 бюджетов АТЕ относительно размера трансфертов, исчисленных для выравнивания финансовой возможности территорий в зависимости от показателей, предусмотренных на этапе разработки бюджета путем сравнения с ситуацией их фактического исполнения. В этом аспекте рассмотрения были направлены на оценки по финансированию группы “Публичное образование”, так как она включает преимущественную часть из общей суммы указанных трансфертов, а оценка расходов осуществляется Министерством финансов в зависимости от числа детей в территориальном аспекте, согласно статистическим данным.

В результате рассмотрений отмечаются различия между реальным исполнением показателей, которые находятся в основе расчетов ассигнований, ситуация представлена в таблице № 11.

Аудитом установлено наличие ряда значительных расхождений между данными о фактическом выполнении показателей, которые находятся в основе расчетов размера трансфертов бюджетам АТЕ. Так, фактическая численность детей на 28956 детей отличается от числа детей, взятых в расчет исчисления размера трансфертов, а размер трансфертов, связанный с этой разницей, составляет 227,9 млн.леев. В этих обстоятельствах аналогично другим видам расходов, финансируемых из государственного бюджета, аудит считает уместным внести изменения в бюджет по разделу выделения трансфертов бюджетам другого уровня, в том числе бюджетам АТЕ.

Согласно Закону № 1225-XII от 08.12.1992¹⁶, возврат ценностей и возмещение стоимости имущества лицам, подвергшимся политическим репрессиям, производится за счет государственного бюджета. Согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства № 627 от 05.06.2007¹⁷, из государственного бюджета финансируются расходы только в случае недостаточности средств в бюджетах АТЕ. Аудитом установлено, что в 2012 году для возмещения стоимости имущества реабилитированным лицам на основании решений специальных комиссий органов местного публичного управления и исполнительных листов, изданных судебными инстанциями, за счет государственного бюджета районным советам были перечислены средства в сумме 24,1 млн.леев. Аналогично прошлым годам на эти цели за счет собственных доходов бюджетов АТЕ были произведены незначительные расходы в сумме 0,5 млн.леев.

________________

¹⁶ Закон о реабилитации жертв политических репрессий № 1225-XII от 08.12.1992 (с последующими изменениями и дополнениями).

¹⁷ Постановление Правительства № 627 от 05.06.2007 “Об утверждении Положения о возмещении стоимости имущества путем выплаты компенсации лицам, подвергшимся политическим репрессиям, а также выплате компенсации в случае смерти в результате политических репрессий” (с последующими изменениями и дополнениями).

Проверки аудита отмечают, что из средств, выделенных Министерством финансов для возмещения стоимости имущества лицам, подвергшимся политическим репрессиям, по состоянию на 31.12.2012 неиспользованные остатки составили около 0,7 млн.леев. Указанные средства остались на счетах районных советов, среди которых около 0,3 млн.леев было выплачено получателям в 2013 году, а 0,4 млн.леев остались неиспользованными, так как районные советы оплатили бенефициарам ранее эти средства за счет местных бюджетов (2010-2011 годы). Вместе с тем нормативные акты предусматривают выплату компенсаций для возмещения стоимости имущества лицам, подвергшимся политическим репрессиям, за счет местных бюджетов, а в случае недостаточности средств – из государственного бюджета, таким образом, средства в сумме 0,4 млн.леев должны быть возвращены в государственный бюджет.

Справка. В ходе аудита Министерство финансов обеспечило возврат в государственный бюджет неиспользованных средств в сумме 0,4 млн.леев.

Выводы.

Согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2012 год, расходы по всем компонентам составили 21675,3 млн.леев, зарегистрировав уровень реализации по сравнению с окончательными показателями 96,7%, таким образом, было использовано на 732,9 млн.леев меньше, чем окончательные суммы. В аспекте компонентов расходы государственного бюджета за 2012 год были исполнены ниже установленного уровня, исполнение варьировало между 90,4% и 98,0%.

Министерство финансов не пересчитало размер трансфертов в ФОМС при последнем внесении изменений в годовой закон о бюджете одновременно с уточнением расходов, что привело к финансированию их больше на 44,6 млн.леев. Вместе с тем установлено отсутствие исчерпывающей классификации расходов, произведенных за счет специальных доходов, которые должны быть вычтены. Законодательные положения предусматривают лишь минимальный лимит процентной ставки трансфертов в ФОМС, которые должны устанавливаться в годовом законе о бюджете.

В аспекте исполнителей бюджета аналогично прошлым годам констатируется низкий уровень освоения ассигнований. Так, из 52 первичных исполнителей бюджета только 9 полностью использовали ассигнования, по остальным уровень освоения варьировал от 75,7% до 99,6%. Установлены недостатки при освоении бюджетных средств в аспекте первичных исполнителей бюджета, так как 10 из 52 исполнителей бюджета зарегистрировали разницу более 10% между окончательными и исполненными средствами. Преимущественное финансирование расходов в последний квартал обусловило в некоторых случаях часть неосвоенных полностью ассигнований, а в других – формирование дебиторской задолженности.

Министерство финансов не располагает внутренними положениями по управлению ситуациями по финансированию дорожного фонда относительно источников финансирования его расходов в случае непоступления доходов от источников образования дорожного фонда. В этих условиях в дорожный фонд в 2012 году были произведены перечисления в сумме 973,6 млн.леев или на 37,7 млн.леев больше лимита доходов, накопленных на эти цели, что обусловлено несовершенством нормативной базы, трансферты должны производиться в размере поступивших доходов. Вместе с тем аудитом установлено, что Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры не отразило в бухгалтерском учете полностью объем выполненных работ и кредиторскую задолженность в сумме 51,2 млн.леев, образованную на конец отчетного года подведомственным ему ГП “Государственная администрация дорог” и в качестве бенефициара средств дорожного фонда.

Как и в предыдущие годы Министерство финансов не располагает едиными и прозрачными нормами по планированию и управлению капитальными вложениями, финансируемыми из государственного бюджета, а также полными данными относительно динамики финансирования государственных инвестиций, в результате чего невозможна эффективная/качественная реализация основной задачи в этой области путем ее планирования с соблюдением принципа транспарентности в аспекте приоритетности объектов.

По сравнению с прошлым годом отмечается рост числа постановлений, принятых как ЕСПЧ, так и судебными инстанциями, что привело к росту расходов государственного бюджета для исполнения исполнительных листов. Установлены случаи, когда Министерство финансов не оспаривало судебные постановления и информировало Генеральную прокуратуру в срок от 3 до 11 месяцев после оплаты исполнительных листов.

Были полностью освоены средства для выравнивания финансовых возможностей территорий. Вместе с тем расходы, оцененные для обеспечения бюджетного выравнивания по 12 бюджетам АТЕ, были больше примерно на 227,9 млн.леев по сравнению с фактическим исполнением в результате разрыва между числом детей, согласно статистическим данным, взятым в расчет при определении размера трансфертов для выравнивания финансовых возможностей территорий, и фактическими данными. Создавшаяся ситуация обуславливает необходимость принятия ряда действий со стороны Министерства финансов для уклонения от такого разрыва, в том числе путем внесения изменения в бюджет в зависимости от реального исполнения.

Расходы государственного бюджета для возмещения стоимости имущества реабилитированным лицам составили 24,1 млн.леев, в то время как бюджеты АТЕ незначительно способствовали покрытию этих расходов за счет собственных средств лишь в сумме 0,5 млн.леев. Отсутствие ответственности некоторых районных советов и неосуществление Министерством финансов мониторинга действий по этому разделу привели к выделению дополнительных средств из государственного бюджета для возмещения стоимости имущества лицам, подвергшимся политическим репрессиям, в сумме 0,4 млн.леев.

Рекомендации Министерству финансов.

7. Принять меры по повышению ответственности первичных исполнителей бюджета, которые необоснованно допустили значительную разницу между запланированными и исполненными средствами, что приведет к лучшему обоснованию бюджетов, с повышением эффективности выделения и использования публичных фондов.

8. Укрепить ответственность подведомственных управлений, вовлеченных в разработку проекта бюджета, а также провести глубокий анализ на уровне первичных исполнителей бюджета для выявления мер, необходимых для исправления недостатков в процессе планирования.

9. Выделять средства для возмещения стоимости имущества лицам, подвергшимся политическим репрессиям, в зависимости от фактической задолженности перед получателями.

10. Рассмотреть создавшуюся ситуацию в контексте оценки трансфертов бюджетам АТЕ и фактического исполнения бюджетных показателей, включенных в расчет размера трансфертов для выравнивания финансовых возможностей территорий, с внесением при необходимости предложений по изменению законодательной базы.

11. Утвердить внутренние положения об управлении ситуациями по финансированию дорожного фонда в случае ненакопления доходов, поступающих из источников его образования.

12. Рассмотреть возможность ежегодного установления процентной ставки трансфертов в ФОМС, а также исчерпывающе регламентировать формулы расчета указанных трансфертов.

13. Установить внутренние процедуры относительно оспаривания судебных постановлений в случаях, когда Министерство финансов представляет интересы государства.

Рекомендации Министерству финансов совместно с Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры.

14. Обеспечить исчерпывающее регламентирование порядка отчетности объема выполненных работ, а также расходов, финансируемых за счет средств, предназначенных для дорожного фонда.

3.4. Некоторые аспекты, связанные с исполнением специальных средств и фондов, свидетельствуют о недостатках при планировании и исполнении их доходов и расходов.

3.4.1. Специальные средства по доходной части в окончательной сумме составили 1232,0 млн.леев и по расходной части – 1257,2 млн.леев с дефицитом в сумме 25,1 млн.леев. Свод исполнения доходов и расходов специальных средств в 2012 году по сравнению с 2011 годом представлен в таблице № 12.

Представленные данные свидетельствуют, что государственный бюджет за 2012 год по компоненту “Специальные средства” был исполнен по доходам в сумме 1173,2 млн.леев или на 59,3 млн.леев меньше окончательной суммы. Вместе с тем расходы были исполнены в сумме 1137,4 млн.леев, или на 120,2 млн.леев меньше. В этих условиях бюджетное исполнение завершилось излишком в сумме 35,8 млн.леев по сравнению с дефицитом в размере 25,1 млн.леев, что указывает на низкий уровень оценок доходов и расходов исполнителями бюджета и мониторинга отраслевыми управлениями Министерства финансов.

В аспекте категорий специальных средств наибольший удельный вес в общих доходах приходится на “Платные услуги” – 79,0% (926,9 млн.леев), далее следует “Плата за найм/аренду имущества публичной собственности” – 10,9% (127,4 млн.леев), “Гранты, спонсорство/ благотворительность и пожертвования” – 6,7% (79,2 млн.леев) и “Другие специальные средства” – 2,2% (26,6 млн.леев).

Относительно расходов, произведенных за счет специальных средств, в аспекте функциональной классификации преимущественная часть расходов – примерно 82,4% от общего объема расходов приходится на 5 групп: “Образование” – 52,8% (600,4 млн.леев), “Юстиция” – 5,8% (66,6 млн.леев), “Государственные услуги общего назначения” – 8,7% (98,9 млн.леев), “Поддержание общественного порядка и национальная безопасность” – 5,6% (63,4 млн.леев), “Здравоохранение” – 8,7% (99,4 млн.леев). Отмечается тенденция роста исполнения расходов специальных средств в 2012 году по сравнению с 2011 годом по всем компонентам, за исключением расходов для групп “Юстиция” и “Поддержание общественного порядка”.

Уровень исполнения по сравнению с окончательными расходами по каждой основной группе варьировал между 68,1% и 100%. Так, наиболее значительные неиспользованные суммы установлены по основным функциональным группам: “Образование” – на 80,1 млн.леев; “Пополнение государственных резервов” – на 10,0 млн.леев, “Юстиция” – на 12,7 млн.леев и др.

Согласно законодательным положениям, планирование расходов, финансируемых за счет специальных средств, не может превышать сумму доходов, а в случае, когда исполнители бюджета имеют остатки средств на начало года, их использование возможно в результате внесения изменений в годовой закон о бюджете. В этом аспекте аудит отмечает, что некоторые исполнители бюджета, не получив доходы в запланированном объеме, произвели расходы в лимитах ассигнований, однако с превышением доходов, накопленных в течение текущего года, в этой ситуации для финансирования расходов были нерегламентированно привлечены средства остатков на начало года.

В изложенном контексте проверки аудита относительно использования денежных средств из остатков на начало года отметили несоблюдение положений по включению, путем внесения изменений, средств, направленных из остатков, для осуществления расходов в соответствии со ст.41c) Закона № 847-XIII от 24.05.1996. В этом отношении приводим пример Государственного университета медицины и фармации им.Н.Тестемицану, который, имея утвержденные доходы в сумме 119,3 млн.леев и расходы – 121,7 млн.леев с дефицитом 2,5 млн.леев (покрываемым за счет остатка средств), фактически исполнил доходы в сумме 99,2 млн.леев, расходы –114,1 млн.леев, с дефицитом 14,9 млн.леев, в качестве источников финансирования были нерегламентированно использованы 12,3 млн.леев за счет остатков средств. Аналогично за счет остатков средств были использованы нерегламентированно 2,6 млн.леев Техническим университетом; 0,9 млн.леев – транспортным колледжем из Кишинэу; 0,6 млн.леев – экологическим колледжем и др.

Таким образом, в этих условиях использование исполнителями бюджета в 2012 году за счет остатков средств суммы 26,8 млн.леев при отсутствии соответствующих уточнений повлияло на увеличение бюджетного дефицита в этом же размере. Допуск этой ситуации, по мнению аудита, обусловлен отсутствием элементов взаимодействия процесса планирования и исполнения смет доходов и расходов специальных средств сквозь призму ответственности исполнителей бюджета, отраслевых управлений Министерства финансов и Государственного казначейства, особенно относительно пересмотра расходов в зависимости от уровня сбора доходов и распределения остатков средств.

3.4.2. Об исполнении специальных фондов. Согласно данным из Отчета об исполнении государственного бюджета за 2012 год, специальные фонды по доходной части были исполнены в сумме 359,1 млн.леев или на уровне 101,8% по сравнению с окончательными суммами, а по расходам – в сумме 315,9 млн.леев или на уровне 98,0% от окончательных сумм. В этих условиях бюджетное исполнение по указанному компоненту завершилось излишком в сумме 43,2 млн.леев по сравнению с предусмотренным в размере 30,8 млн.леев.

В 2012 году в Фонд учебников поступило 17,6 млн.леев, или на 0,6 млн.леев меньше предусмотренных доходов, соответственно, расходы были исполнены в сумме 30,0 млн.леев, или на 3,5 млн.леев меньше.

Доходы Республиканского фонда социальной поддержки населения составили 98,1 млн.леев, или на 3,4 млн.леев больше окончательной суммы, соответственно, расходы были исполнены в сумме 94,7 млн.леев, соблюдая предусмотренный уровень.

По Национальному экологическому фонду были предусмотрены доходы в сумме 231,4 млн.леев, которые были исполнены в размере 232,4 млн.леев, или на 1,0 млн.леев больше. В свою очередь предусмотренные расходы в сумме 188,3 млн.леев были исполнены в сумме 187,2 млн.леев, или на 0,9 млн.леев меньше.

Доходы и расходы местных экологических фондов были предусмотрены в сумме 9,0 млн.леев и, соответственно, 6,0 млн.леев, а фактические доходы исполнены в сумме 10,8 млн.леев и расходы – 4,0 млн.леев.

Выводы.

Отсутствие адекватного мониторинга со стороны отраслевых управлений Министерства финансов, а также низкий уровень планирования доходов и расходов исполнителями бюджета привели к образованию значительного разрыва между окончательными и исполненными суммами. Так, специальные средства были исполнены ниже предусмотренного уровня по доходной части – на 59,3 млн.леев и по расходной – на 120,2 млн.леев с формированием излишка в сумме 35,8 млн.леев по сравнению с предусмотренным дефицитом в сумме 25,1 млн.леев. Аналогичная ситуация наблюдается и по компоненту специальных фондов, была установлена разница между запланированными и исполненными показателями.

Отсутствие элементов взаимосвязи процессов планирования и исполнения смет доходов и расходов специальных средств сквозь призму ответственности исполнителей бюджета, отраслевых управлений Министерства финансов и Государственного казначейства, особенно относительно пересмотра расходов в зависимости от уровня сбора доходов и распределения остатков средств привело к увеличению бюджетного дефицита при отсутствии соответствующих уточнений на 26,8 млн.леев.

Рекомендации Министерству финансов.

15. Принять меры по повышению ответственности первичных исполнителей бюджета, которые зарегистрировали значительные разницы между запланированными и исполненными показателями, обеспечивая реальное обоснование утвержденного бюджета и эффективность выделения/использования публичных фондов, связанных со специальными средствами и фондами.

16. Постоянно осуществлять мониторинг исполнения расходов за счет специальных средств и специальных фондов, а также источников их финансирования для недопущения увеличения дефицита.

17. Обеспечить совместно с исполнителями бюджета пересмотр оценок по доходам и расходам, с включением их в проекты по изменению годового закона о бюджете.

3.5. Исполнение государственного бюджета за 2012 год (по всем компонентам) зарегистрировало дефицит в меньшем размере, чем было предусмотрено, а остатки средств, дебиторские и кредиторские задолженности возросли.

3.5.1. Дефицит исполнения государственного бюджета

Согласно Закону о государственном бюджете на 2012 год, первоначально был установлен дефицит в сумме 797,0 млн.леев, который в результате уточнений был увеличен до 906,0 млн.леев. Вместе с тем в результате изменений, произведенных Министерством финансов по заявлениям исполнителей бюджета, бюджетный дефицит был увеличен на 718,7 млн.леев, составив 1624,7 млн.леев. Согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2012 год, государственный бюджет (по всем компонентам) завершился с дефицитом в сумме 1584,7 млн.леев, или на 40,0 млн.леев меньше по сравнению с окончательной суммой, что связано преимущественно с неполным исполнением расходов. Свод исполнения дефицита государственного бюджета в аспекте компонентов представлен в таблице № 13.

Так, бюджетный 2012 год завершился с дефицитом по основному компоненту в сумме 434,9 млн.леев и по проектам, финансируемым из внешних источников – 1228,8 млн.леев. Вместе с тем компоненты специальные средства и специальные фонды были исполнены с излишком в сумме 35,8 млн.леев и, соответственно, 43,2 млн.леев.

В 2012 году дефицит государственного бюджета финансировался преимущественно из: внешних источников – в сумме 1163,8 млн.леев, внутренних источников – 359,2 млн.леев и из средств от продажи и приватизации имущества публичной собственности – 131,9 млн.леев и др.

Установлено, что дефицит по компоненту проекты, финансируемые из внешних источников, был исполнен в размере 1228,8 млн.леев, или на 54,0 млн.леев больше, чем предусмотренный лимит. Проверками аудита установлено, что Министерство финансов не осуществляло мониторинг исполнения расходов по этому компоненту, соответственно, не было разрешено осуществление расходов из остатков средств некоторых проектов, что повлияло на увеличение предусмотренного дефицита.

Вместе с тем проверки аудита компонента специальные средства в аспекте исполнителей бюджета отмечают исполнение дефицита на 26,8 млн.леев больше, чем запланированная сумма, в результате использования имеющихся средств из остатков для осуществления расходов без включения этих ситуаций в уточнение годового закона о бюджете.

3.5.2. Остатки денежных средств

В результате исполнения государственного бюджета остатки денежных средств на счетах государственного бюджета по всем компонентам по состоянию на 31.12.2012 составили 1905,7 млн.леев, увеличившись на 112,2 млн.леев по сравнению с ситуацией на 31.12.2011. Динамика остатков денежных средств на счетах государственного бюджета по всем компонентам представлена в таблице № 14.

Тенденция увеличения остатка денежных средств обусловлена ростом остатков денежных средств по специальным средствам – на 38,0 млн.леев, специальным фондам – на 43,2 млн.леев и по проектам, финансируемым из внешних источников – на 123,8 млн.леев, однако, в особенности, на эту тенденцию повлиял низкий уровень освоения средств по проектам, финансируемым из внешних источников. Вместе с тем отмечается снижение остатка средств по основному компоненту на 92,8 млн.леев, что связано с неполным поступлением доходов в государственный бюджет и использованием средств остатка в качестве источника финансирования расходов.

Из общей суммы средств (1905,7 млн.леев), зарегистрированной по состоянию на 31.12.2012, около 215,0 млн.леев приходится на исполнителей бюджета, которые обслуживаются за пределами казначейской системы (из которых: 169,1 млн.леев составляют остатки средств проектов, финансируемых из внешних источников посредством финансовых учреждений, а остаток суммы приходится на учреждения за пределами страны).

Необходимо отметить то, что из общего остатка денежных средств, зарегистрированного на конец года, 156,2 млн.леев составляют суммы специальных средств высших учебных заведений, которые на основании законодательных положений¹⁸, начиная с января 2013 года, будут перечислены в финансовые учреждения в результате получения ими статуса университетской автономии.

________________

¹⁸ Закон об образовании № 547-XIII от 21.07.1995.

Аудитом установлено, что согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2012 год, остаток, отраженный по группе “Обязательства по импорту/экспорту, оплаченные авансом”, составил 36,8 млн.леев, который представляет собой разницу между средствами, поступившими для таможенного оформления товаров и услуг, и расчетом налогов для них в 2012 году. Одновременно, в соответствии с данными, представленными Таможенной службой, накопительный остаток оплаченных авансом обязательств по импорту/экспорту составляет 155,8 млн.леев. Эта разница объясняется тем, что Министерство финансов отражает остаток текущего года, а в информации Таможенной службы отражается совокупный остаток средств, в том числе прошлых лет. Таким образом установлено, что ситуация, при которой начисленные налоги по таможенному оформлению товаров и услуг превышают размер оплаченных авансом обязательств по импорту/экспорту в течение бюджетного года определяет снижение источников финансирования расходов государственного бюджета, влияя на появление риска направления на эти цели средств из остатков, а при их отсутствии – выявления других источников финансирования.

3.5.3. О дебиторских и кредиторских задолженностях

Согласно своду об исполнении государственного бюджета за 2012 год, по состоянию на 31.12.2012 дебиторские задолженности составили 573,1 млн.леев (включая 36,5 млн.леев – с истекшим сроком оплаты), увеличившись по сравнению с этим же периодом 2011 года на 220,4 млн.леев, соответствующая ситуация отражена в таблице № 15.

Из общей суммы дебиторской задолженности в аспекте экономической классификации наиболее значительные суммы были зарегистрированы по следующим статьям: “Капитальные трансферты для внедрения проектов, финансируемые из внешних источников” – 308,2 млн.леев (53,6%), которые увеличились по сравнению с аналогичным периодом 2011 года в 3,3 раза; “Капитальный ремонт” – 62,9 млн.леев (10,9%); “Создание государственных резервов” – 48,8 млн.леев (8,5%); “Оплата товаров и услуг” – 48,7 млн.леев (8,5%). Первичными исполнителями бюджета, которые допустили наиболее значительные суммы дебиторской задолженности, являются по: основному компоненту (Министерство регионального развития и строительства – 63,2 млн.леев; Министерство внутренних дел – 7,7 млн.леев и др.); по компоненту специальных средств (Агентство материальных резервов – 48,8 млн.леев, Министерство просвещения – 1,7 млн.леев и др.); по компоненту специальных фондов (Министерство окружающей среды – 18,9 млн.леев и др.); по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников (Фонд вызовы тысячелетия Молдовы – 182,5 млн.леев, Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры – 84,4 млн.леев, Министерство здравоохранения – 41,1 млн.леев в результате осуществления авансовой оплаты, предусмотренной в договорных условиях по выполнению работ по строительству и ремонту и т.д.).

В контексте ритмичности финансирования формирование дебиторской задолженности было обусловлено финансированием исполнителей бюджета Министерством финансов в декабре месяце с последующей оплатой/перечислением исполнителями бюджета авансом средств некоторым экономическим агентам в конце бюджетного года.

Кредиторские задолженности по состоянию на 31.12.2012 составили 448,5 млн.леев (в том числе 19,1 млн.леев – с истекшим сроком оплаты), увеличившись по сравнению с ситуацией на 31.12.2011 на 42,9 млн.леев.

Наиболее значительные суммы кредиторской задолженности в аспекте экономической классификации были зарегистрированы по следующим статьям: “Оплата труда” – 245,4 млн.леев (54,7%), “Оплата товаров и услуг” – 67,8 млн.леев (15,1%), “Приобретение основных средств” – 26,3 млн.леев (5,8%), “Капитальные трансферты для внедрения проектов, финансируемых из внешних источников” – 38,8 млн.леев (8,6%), “Взносы обязательного государственного социального страхования” – 34,7 млн.леев (7,7%) и “Капитальные вложения” – 8,7 млн.леев (1,9%).

Исполнителями бюджета, которые допустили наиболее значительные суммы кредиторской задолженности (за исключением задолженностей по заработной плате, взносам обязательного государственного социального страхования, взносам обязательного медицинского страхования, уплачиваемым работодателем), являются: Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры – 26,7 млн.леев, Министерство юстиции – 25,1 млн.леев, Министерство просвещения – 18,9 млн.леев, Министерство внутренних дел – 8,2 млн.леев.

Согласно законодательным положениям¹⁹, кредиторские задолженности публичных учреждений, финансируемых из государственного бюджета, по состоянию на 31.12.2011 погашаются указанными учреждениями за счет и в пределах средств, утвержденных на 2012 год. Вместе с тем закупки товаров, работ и услуг осуществляются только в пределах распределенных соответствующим учреждениям ассигнований, уменьшенных на сумму их задолженности по состоянию на 31.12.2011. В этом контексте аудит отмечает, что некоторые исполнители бюджета не следовали этим положениям, формируя кредиторские задолженности путем осуществления фактических расходов сверх лимитов установленных ассигнований, не учитывая кредиторскую задолженность на начало года. Наиболее значительные превышения допустили: Министерство юстиции – 18,2 млн.леев, Министерство внутренних дел – 15,6 млн.леев, Министерство культуры – 4,8 млн.леев, Академия наук Молдовы – 7,2 млн.леев, Министерство просвещения – 5,8 млн.леев и др.

________________

¹⁹ Ст.20 Закона о государственном бюджете на 2012 год.

Выводы.

Бюджетное исполнение за 2012 год по всем компонентам завершилось с дефицитом в сумме 1584,7 млн.леев, или на 40,0 млн.леев меньше, чем окончательный показатель. Вместе с тем в результате исполнения доходов и расходов по компонентам специальные средства и проекты, финансируемые из внешних источников, дефицит был увеличен вследствие соответствующих уточнений на 80,8 млн.леев.

Ненадлежащий уровень ответственности исполнителей бюджета, а также неэффективный мониторинг со стороны Министерства финансов способствовали росту кредиторской и дебиторской задолженности на 42,1 млн.леев и, соответственно, на 220,4 млн.леев. Тенденция роста дебиторской и кредиторской задолженности была определена следующими факторами: задержка финансирования некоторых исполнителей бюджета; авансовая оплата исполнителями товаров и услуг; увеличение контрактации товаров и услуг, финансируемых за счет проектов, финансируемых из внешних источников, с авансовой оплатой средств; осуществление фактических расходов сверх лимитов установленных ассигнований, влияя на формирование дисбаланса государственного бюджета.

Рекомендации Министерству финансов.

18. Осуществлять мониторинг расходов по каждому исполнителю бюджета в зависимости от предусмотренных источников финансирования для недопущения роста установленного дефицита.

19. Укрепить элементы системы внутреннего контроля с целью повышения уровня прозрачности использования средств проектов, финансируемых из внешних источников, с включением исполнения их посредством казначейской системы, учитывая законодательные положения.

20. Обеспечить мониторинг ситуаций относительно дебиторской и кредиторской задолженностей с внедрением эффективной бюджетной дисциплины для исключения тенденции по их формированию и увеличению.

21. Осуществлять мониторинг совместно с центральным аппаратом Таможенной службы ситуаций по счету обязательств по импорту/экспорту, оплаченных авансом, с выявлением источников финансирования в случае превышения начисленных платежей на эти цели над поступлениями, связанными с таможенным оформлением товаров и услуг, в течение отчетного периода.

3.6. Отчетность имущественных ситуаций не отражает их полноту

Ответственность за правильность консолидации данных, отраженных исполнителями бюджета, возложена на Министерство финансов, а первичные исполнители бюджета несут ответственность за достоверность и полноту данных, связанных с исполнением фактических расходов, ситуацию по задолженности и имуществе, за надлежащее использование средств и соответствие отражения их в отчетности.

В этом контексте аудит отмечает, что важной проблемой остается быть то, что Министерство финансов не консолидирует балансы публичных учреждений, финансируемых из национального публичного бюджета, а также и некоторые отчеты и отчетность, связанные с имущественными ситуациями. Эти действия должны были быть внедрены в 2010 году в результате унифицирования плана счетов и бухгалтерского учета в публичных учреждениях в рамках проекта “Менеджмент публичных финансов”, внедрение которого было задержано в процессе развития и тестирования информационной системы финансового менеджмента до конца 2013 года. В этих обстоятельствах, а также для внедрения новых политик в области публичных финансов (Закон о бюджетно-налоговой ответственности, изменение механизма финансирования бюджетов АТЕ) Министерство финансов, сквозь призму возложенных на него функций по формированию и профессиональному развитию человеческих ресурсов в публичной финансовой системе, должно консолидировать институциональную деятельность в этой области.

Также установлена неопределенная ситуация относительно регистрации /учета /отчетности центральными публичными органами (учредителями) в бухгалтерском учете²⁰ стоимости уставного капитала государственных предприятий и с долей участия государства в мониторизируемых акционерных обществах, аудитом выявлена разница в сумме около 9,2 млрд.леев между данными, отраженными публичными учреждениями в отчетах, представленных Министерству финансов, и данными, представленными Агентству публичной собственности. Отмечается, что центральные публичные органы (учредители) не придерживались положений Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, с отражением этой ситуации в Балансе исполнения бюджета публичных органов/учреждений на субсчетах 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны” и 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны”, предназначенных для обобщения информации относительно наличия и движения долгосрочных инвестиций в несвязанные и связанные стороны.

________________

²⁰ П.138 Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях.

Аналогичная ситуация аудитом установлена и в случае отражения в бухгалтерском учете некоторыми исполнителями бюджета основных средств и малоценных и быстроизнашивающихся предметов, была установлена разница в сумме 257,9 тыс.леев по сравнению с данными, представленными Агентству публичной собственности.

Выводы.

Неопределенная ситуация, выявленная аудитом, является проблематичной относительно регистрации /учета /отчетности центральными публичными органами (учредителями) в бухгалтерском учете стоимости уставного капитала государственных предприятий и мониторизируемых акционерных обществ, а также основных средств и малоценных и быстроизнашивающихся предметов.

Рекомендации Министерству финансов.

22. Обеспечить сквозь призму компетенций совместно с исполнителями бюджета рассмотрение ситуации по регистрации /учету /отчетности учредителем в бухгалтерском учете стоимости уставного капитала государственных предприятий и мониторизируемых акционерных обществ, а также основных средств и малоценных и быстроизнашивающихся предметов, с внедрением утвержденных норм.

23. Консолидировать действия по методологической поддержке для обеспечения эффективного внедрения новых политик в области публичных финансов путем формирования и профессионального развития кадров публичных учреждений, вовлеченных в эти процессы.

3.7. Об исполнении Постановления Счетной палаты № 43 от 10.08.2012²¹.

________________

²¹ Постановление Счетной палаты № 43 от 10 августа 2012 года “По Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2011 год”.

В результате проверки выполнения требований и внедрения рекомендаций предыдущего Постановления Счетной палаты аудит отмечает, что несмотря на то, что были приняты некоторые меры по устранению ранее установленных недостатков/отклонений, а также для улучшения менеджмента публичных финансов, некоторые проблемы сохраняются, они, как правило, обусловлены недостаточностью и, по случаю, неэффективностью и нежизнеспособностью реализованных действий относительно: планирования бюджетных доходов и расходов; недопущения формирования и снижения дебиторской и кредиторской задолженностей; обеспечения полноты сбора доходов; использования средств резервного фонда Правительства. Вместе с тем отмечается, что Министерство финансов, не следуя требованиям и рекомендациям Счетной палаты, не обеспечило в аудитируемом периоде регламентирование обязательств, порядка и периодичности отражения в отчетности задолженностей.

В этом контексте, учитывая продолжающийся характер и актуализацию соответствующих аспектов/проблем, они были рассмотрены аудиторской миссией, с повторением соответствующих рекомендаций в настоящем Отчете по соответствующим разделам.

IV. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

На основании проведенной деятельности аудит отмечает, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год был разработан в соответствии с законодательными положениями и представляет финансовую информацию, базирующуюся на данных учета казначейской системы и консолидации данных отчетов исполнителей бюджета. Включенные в Отчет данные характеризуют ситуацию относительно исполнения доходов и расходов государственного бюджета за отчетный период, представляют движение денежных средств на счетах и систематизацию итоговых доходов и расходов в аспекте бюджетной классификации.

Констатации, вытекающие из осуществленных в ходе аудита проверок, представленные в настоящем Отчете, подтверждают, что данные Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год представляют исполнение в целом государственного бюджета за 2012 год, доходы были исполнены на общую сумму 20090,6 млн.леев (96,7%), или на 692,9 млн.леев меньше установленного показателя, а расходы – в сумме 21675,3 млн.леев (96,7%), или на 732,9 млн.леев ниже установленного уровня. Бюджетный год завершился с бюджетным дефицитом на сумму 1584,7 млн.леев, или на 678,7 млн.леев (74,9%) выше уровня, предусмотренного Парламентом, и на 40,0 млн.леев (2,5%) ниже окончательного показателя. В результате исполнения государственного бюджета остатки имеющихся денежных средств на счетах государственного бюджета по всем компонентам, по состоянию на 31.12.2012, составили 1905,7 млн.леев, увеличившись на 112,2 млн.леев по сравнению с ситуацией на 31.12.2011.

Вместе с тем результаты аудита отмечают: наличие ряда недостатков в процессе планирования/пересмотра доходов и расходов путем необеспечения своевременного внесения уточнений; неотражение в отчете ряда доходов в соответствии с бюджетной классификацией; необеспечение полноты отчетности задолженностей, а также мер по их взысканию; непересмотр размера трансфертов, произведенных из государственного бюджета; финансирование дорожного фонда сверх лимитов поступивших средств по источникам их образования; использование остатка специальных средств без внесения изменений в годовой закон о бюджете на эти цели; отсутствие ряда единых и транспарентных норм по планированию и управлению капитальными вложениями, финансируемыми из государственного бюджета, а также динамики финансирования государственных инвестиций с целью планирования их с соблюдением принципа прозрачности и в зависимости от приоритетности объектов; нерегистрация в бухгалтерском учете /неотражение в отчетности центральными публичными органами (учредителями) стоимости уставного капитала государственных предприятий и мониторизируемых акционерных обществ, а также основных средств и малоценных и быстроизнашивающихся предметов и др.

В контексте изложенного, учитывая ответственность Министерства финансов за исполнение государственного бюджета кассовым методом, аудиторская группа составила аудиторское заключение только по компоненту кассового исполнения государственного бюджета.

V. АУДИТОРСКОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Безусловное мнение по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год по компоненту кассового исполнения.

По мнению аудиторской группы, основанному на осуществленной аудиторской деятельности, показатели о кассовом исполнении государственного бюджета за 2012 год по доходной и расходной части, по всех значимым аспектам, представляют собой достоверное отражение ситуации финансового года, завершенного 31.12.2012, Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2012 год составлен в соответствии с применяемыми нормами и представляет финансовую информацию о кассовом исполнении, базирующуюся на данных учета казначейской системы.