Постановление N 57 от 20.09.2011 по Отчету аудита формирования и использования средств дорожного фонда в 2010 бюджетном году

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по отчету аудита формирования и использования

средств дорожного фонда в 2010 бюджетном году

№ 57  от  20.09.2011

 (в силу 11.11.2011) 

Мониторул Офичиал № 192-196 ст.56 от 11.11.2011

* * *

Счетная палата в присутствии главного консультанта постоянной Комиссии по экономике, бюджету и финансам Парламента г-на А.Конишеску, заместителя министра транспорта и дорожной инфраструктуры г-на Б.Герасим, главного бухгалтера Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры г-жи В.Каланча, начальника Службы водного транспорта Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры г-на И.Захария, директора публичного учреждения “Agenţia Naţională Transport Auto” г-на Т.Кэлугэряну, главного менеджера государственного предприятия “Administraţia de Stat a Drumurilor” г-на В.Панурко и главного бухгалтера г-жи С.Кейбаш, директора государственного предприятия “Servicii Transport Auto” г-на И.Гамарц, начальника Государственной автоинспекции Управления дорожной полиции Департамента полиции Министерства внутренних дел г-на В. Карамушка, начальника управления финансов национальной экономики, капитальных вложений и государственных закупок Министерства финансов г-на В.Бынзару, начальника управления внутреннего аудита Министерства экономики г-на Ю.Спасова, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита формирования и использования средств дорожного фонда в 2010 бюджетном году.

__________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011 год², аудиторские доказательства были собраны в Министерстве транспорта и дорожной инфраструктуры (в дальнейшем – МТДИ), государственном предприятии ”Administraţia de Stat a Drumurilor” (в дальнейшем – ГП “Administraţia de Stat a Drumurilor”, публичном учреждении “Agenţia Naţională Transport Auto” (в дальнейшем – ANTA), Государственном предприятии “Центр государственных информационных ресурсов “Registru” (в дальнейшем – ГП “Registru”), Главной государственной налоговой инспекции (в дальнейшем – ГГНИ), Министерстве финансов, Управлении дорожной полиции Департамента полиции Министерства внутренних дел и др.

__________________

² Постановление Счетной палаты № 74 от 30.12.2010 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011 год” (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в проверке соответствия формирования и использования средств дорожного фонда с составлением выводов аудита.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты³. Для подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем тестирования по существу с применением различных техник и методов: изучения, анализа, наблюдения, подтверждения, интервьюирования и др.

__________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Проверки, проведенные в рамках аудита формирования и использования средств дорожного фонда в 2010 бюджетном году, отмечают наличие множества нарушений и недостатков, определенных неудовлетворительным менеджментом публичных финансов и системы внутреннего контроля, а также низким уровнем ответственности при исполнении компетенций по планированию, администрированию, управлению и отчетности средств дорожного фонда, которые выражаются в следующем:

• Несоответствующая оценка Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры и Министерством финансов контингента потенциальных налогоплательщиков обусловила неправильные расчеты при оценке налоговой базы и, соответственно, при планировании поступлений в дорожный фонд.

• Компетентные органы (ANTA, ГП “Registru” и ГГНИ) не предприняли соответствующих мер по результативному кооперированию относительно надлежащей функциональности системы обладателей транспортных средств по обеспечению налоговых органов необходимой информацией, приведя впоследствии к невнесению платы примерно около 30% налогоплательщиков – владельцев соответствующих транспортных средств, что приводит к допущению уклонения от налогов.

• Пониженная ответственность сторон, вовлеченных в процесс администрирования многосторонних авторизаций Европейской конференции министров транспорта, привела к несоблюдению действующих нормативных актов в этой области и, соответственно, непоступлению в государственный бюджет в полном объеме и в установленные сроки платы за выдачу разрешений на международные маршрутные перевозки.

• Невключение Министерством финансов в нормативные акты соответствующих положений обусловило недостоверную отчетность по штрафам за несоблюдение правил перевозки пассажиров, повреждению автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений, прилегающих к дорогам.

• Действующий порядок распределения средств дорожного фонда на работы по содержанию и ремонту дорог обуславливает неодинаковый подход и нетранспарентность оценки расходов на содержание одного км дороги, а также распределение их между бенефициарами.

• Процесс закупки работ по строительству и ремонту объектов, финансируемых за счет средств дорожного фонда, произведенный ГП “ASD”, осуществляется неправильно, не обеспечен адекватный мониторинг, что приводит к несвоевременному выполнению контрактованных работ, неприменению санкций к экономическим операторам, которые не соблюдают договорные условия, необоснованному продлению срока выполнения работ и др.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита формирования и использования средств дорожного фонда в 2010 бюджетном году, который прилагается к настоящему Постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита формирования и использования средств дорожного фонда в 2010 бюджетном году направить:

2.1) Министерству транспорта и дорожной инфраструктуры для ознакомления и потребовать:

2.1.1) рассмотреть на заседании Коллегии результаты аудита по обеспечению внедрения рекомендаций аудита путем недопущения установленных несоответствий и недостатков, а также повышению уровня ответственности лиц аппарата министерства с полномочиями в данной области;

2.1.2) обеспечить надлежащее администрирование средств дорожного фонда путем привлечения релевантных элементов эффективного менеджмента и системы внутреннего контроля;

2.1.3) консолидировать и усилить рычаги и методы мониторинга деятельности подведомственных учреждений и экономических обществ, вовлеченных в процесс сбора, планирования, исполнения и отчетности средств дорожного фонда;

2.1.4) совместно с органами, делегированными компетенцией процессов формирования и использования средств дорожного фонда, усовершенствовать ведомственные нормативные положения по обеспечению эффективного соотношения и сотрудничества;

2.2) публичному учреждению “Agenţia Naţională Transport Auto” и государственному предприятию “Administraţia de Stat a Drumurilor” для устранения установленных несоответствий и приведению деятельности в соответствие с законодательными нормами;

2.3) государственному предприятию “Центр государственных информационных ресурсов “Registru” для ознакомления и внедрения рекомендаций аудита и потребовать совместно с ANTA и другими компетентными органами, при необходимости, обеспечить надлежащее администрирование раздела “G” – “Учет исполнения налогового законодательства” Государственного регистра транспорта;

2.4) Министерству транспорта и дорожной инфраструктуры совместно с Министерством финансов идентифицировать недостатки и институционные нефункциональности формирования и использования средств дорожного фонда для инициирования приведения в соответствие законодательной базы и отраслевых положений с целью придания единообразия принципам политики и бюджетно-налогового администрирования;

2.5) Правительству для ознакомления и предложить заслушать ответственных лиц центральных отраслевых органов, вовлеченных в процесс формирования и использования средств дорожного фонда, сквозь призму несоответствий, установленных аудитом, и нерегламентирования обязательств по отчету/декларированию налогооблагаемыми субъектами облагаемых объектов, изъятых из оборота, что влияет на правильную оценку налогооблагаемой базы;

2.6) Парламенту для информирования.

3. О внедрении рекомендаций аудита, а также о выполнении подпунктов 2.1, 2.2, 2.3 и 2.4 настоящего Постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утверждено

Постановлением Счетной палаты

№ 57 от 20 сентября 2011 г.

ОТЧЕТ

аудита формирования и использования средств

дорожного фонда в 2010 бюджетном году

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит формирования и использования средств дорожного фонда в 2010 бюджетном году проводился в Министерстве транспорта и дорожной инфраструктуры и ряде подведомственных учреждений на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011 год².

__________________

¹ Закон о Счетной плате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

² Постановление Счетной палаты № 74 от 30.12.2010 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011 год” (с последующими изменениями).

Цель аудита состояла в проверке соответствия формирования и использования средств дорожного фонда с составлением аудиторских заключений.

В соответствии с законодательными и регулирующими ведомственными нормами на стороны, задействованные в формировании и использовании средств дорожного фонда возлагаются следующие обязанности:

Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры (далее – МТДИ, или министерство) – администрирование и целевое использование средств дорожного фонда, а также составление и представление Министерству финансов в установленные сроки и установленной форме Отчета об исполнении бюджета МТДИ. Наряду с этим министерство ответственно за разработку и опубликование ежегодных отчетов об использовании средств дорожного фонда.

Министерство финансов – контроль за своевременностью и полнотой перечисления акцизов и дорожных сборов, а также за начислением и взысканием иных сборов. Также Министерство финансов должно осуществлять контроль за целевым использованием средств дорожного фонда.

Министерство информационных технологий и связи (далее – МИТС) – ведение Государственного регистра транспорта, в том числе контура “G” – “Учет исполнения налогового законодательства”, и обеспечение доступа Государственной налоговой службы к данным Государственного регистра транспорта.

Управление дорожной полиции Департамента полиции Министерства внутренних дел (далее – УДП) – надзор и контроль в области обеспечения дорожной безопасности, соответственно, применение и учет штрафов, правонарушений в области дорожного движения за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог.

Публичное учреждение “Agenţia Naţională Transport Auto”, подведомственное МТДИ (далее – АNТА), – осуществление мониторинга и обеспечение выполнения условий национального законодательства и международных актов в области автотранспорта.

Государственное предприятие “Administraţia de Stat a Drumurilor” (далее – ГП “АSD”) и акционерное общество “Drumuri” (далее – АО “Drumuri”) – обеспечение эффективного и экономичного использования финансовых средств, выделенных из государственного бюджета на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, в том числе за счет средств дорожного фонда.

Ответственность аудиторской группы заключалась в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для формулирования выводов и заключений относительно формирования и использования средств дорожного фонда. Аудиторы не являются ответственными за предотвращение фактов, связанных с мошенничеством и ошибками.

Аудит проводился в соответствии с Аудиторскими стандартами Счетной палаты³. В целях поддержки констатаций, формулирования выводов и рекомендаций, аудиторские доказательства были получены путем проведения тестирования по существу с использованием различных техник и методов, таких как: рассмотрение, анализ, наблюдения, подтверждения, проведение собеседований и т.д. Аудиторские доказательства, а также необходимая информация собирались в: Главной государственной налоговой инспекции и некоторых территориальных налоговых инспекциях, Министерстве финансов, Министерстве информационных технологий и связи, Управлении дорожной полиции Департамента полиции Министерства внутренних дел и пр.

__________________

³ Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Юридическая, организационная и финансовая основа образования и функционирования дорожного фонда установлены Законом № 720-XII от 02.02.1996⁴, а Постановлением Парламента № 893-XIII от 26.06.1996⁵ утверждено Положение о порядке образования и использования дорожного фонда. Дорожный фонд является целевым и используется для финансирования: содержания, ремонта и реконструкции национальных и местных дорог общего пользования; дорожного проектирования; развития производственной базы единиц, которые осуществляют работы по содержанию дорог, приобретения техники и оборудования для них; производства материалов для дорожного строительства; научно-исследовательских, проектных и строительных работ в соответствующей сфере; управления дорожным хозяйством.

__________________

⁴ Закон о дорожном фонде № 720-XII от 02.02.1996 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон о дорожном фонде).

⁵ Постановление Парламента № 893-XIII от 26.06.1996 “Об утверждении Положения о порядке образования и использования дорожного фонда” (далее – Постановление Парламента № 893-XIII от 26.06.1996).

Источниками образования дорожного фонда послужили:

♦ В 2010 году не менее 50% от общего объема акцизов на подакцизные нефтепродукты;

♦ Дорожные сборы, взимаемые в соответствии с налоговым законодательством⁶: за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова; за пользование автомобильными дорогами автомобилями, не зарегистрированными в Республике Молдова; за пользование автомобильными дорогами автомобилями с превышением допустимой общей массы, весовых нагрузок на ось или габаритов; за выдачу разрешений на осуществление международных автотранспортных перевозок; за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта для ведения строительно-монтажных работ; за импортируемый сжиженный газ и реализацию природного газа, предназначенного для использования в качестве горючего для автотранспортных средств; за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта для размещения наружной рекламы; за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта для размещения объектов дорожного сервиса;

__________________

⁶ Налоговый кодекс, утвержденный Законом № 1163-XIII от 24.04.1997 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Налоговый кодекс).

♦ Штрафы за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог;

♦ Средства, полученные от целевых займов и средств из государственного бюджета.

Средства дорожного фонда накапливаются на Едином казначейском счете Министерства финансов.

III. КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ, РЕКОМЕНДАЦИИ

3.1. Об исполнении в целом средств дорожного фонда

Согласно Закону о государственном бюджете на 2010 год⁷, в бюджете МТДИ для дорожного фонда было утверждено 582977,5 тыс.леев, в том числе за счет акцизов на нефтепродукты – 458022,5 тыс.леев.

__________________

⁷ Закон о государственном бюджете на 2010 год № 133-XVIII от 23.12.2009 (с последующими изменениями; далее – Закон о государственном бюджете на 2010 год).

Свод общего исполнения накопления в государственный бюджет и исполнения средств дорожного фонда МТДИ и ГП “ASD” в 2010 году представлен в таблице № 1.

Аудит отмечает, что согласно данным казначейского учета кассовое исполнение поступлений по типам доходов, которые являются источниками образования дорожного фонда, равно 605,1 млн.леев, что на 21,8 млн.леев больше показателей, утвержденных годовым законом о бюджете. Из этих средств Министерство финансов выделило МТДИ на осуществление расходов 577,0 млн.леев против 583,0 млн.леев, или на 6,0 млн.леев ниже уточненного объема.

Финансирование расходов дорожного фонда осуществляется МТДИ через ГП “ASD” в соответствии с требованиями ежегодных Программ работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утвержденных Правительством. Впоследствии МТДИ из суммы 577,0 млн.леев перечислило 483,1 млн.леев ГП “ASD” и 93,9 млн.леев некоторым экономическим агентам, которые выполняли работы по капитальному ремонту дорог.

3.2. Об исполнении структуры доходов дорожного фонда

В соответствии с запланированными показателями, главным источником образования дорожного фонда являются акцизы на бензин и дизельное топливо, удельный вес которых в объеме дорожного фонда составляет 78,6%; за ними следуют дорожные сборы – 21,4%. В соответствии с годовым бюджетным законом, уточненная сумма акцизов на бензин и дизельное топливо равна 916,0 млн.леев. В соответствии с Отчетом об исполнении государственного бюджета за 2010 год, акцизы на бензин и дизельное топливо были исполнены на сумму 903,1 млн.леев, или на 12,9 млн.леев меньше утвержденной суммы. Из накопленных средств для дорожного фонда выделено 458,0 млн.леев, что соответствует положениям Закона о государственном бюджете на 2010 год (ст.2 c), которым был утвержден размер ассигнований за счет акцизов на нефтепродукты.

Уровень исполнения источников образования дорожного фонда представлен в таблице № 2.

Накопление дорожных сборов исполнено в среднем на уровне 122,9%, что по типам сборов колеблется от 70,0% до 175,0%. Дополнительные поступления по 5 типам запланированных сборов составили 30,0 млн.леев. Недопоступления 2 источников доходов были равны 1365,8 тыс.леев, из которых по сбору за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта для размещения наружной рекламы – 1075,1 тыс.леев и по сбору за размещение объектов дорожного сервиса – 209,7 тыс.леев.

В 2010 году фактически накоплено 403,5 тыс.леев, в том числе сборов за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта для ведения строительно-монтажных работ – 401,9 тыс.леев и штрафов за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог – 1,6 тыс.леев, которые не были запланированы для получения, хотя, согласно законодательным нормам, они служат источниками образования дорожного фонда.

Выводы. Уровень исполнения источников дорожного фонда в 2010 году составил 103,8% по отношению к уточненным данным, в том числе по дорожным сборам – в среднем 122,9%. Отмечается, что по типам дорожных сборов уровень исполнения равен от 70,0% до 175,0%, что обусловлено недостатками в планировании доходов дорожного фонда.

Рекомендации руководству МТДИ и МФ:

1. Усовершенствовать порядок среднесрочного и долгосрочного прогнозирования доходов и расходов дорожного фонда, обеспечивая потребности в финансировании строительных и ремонтных работ объектов (дорог), выполнение которых ведется на протяжении нескольких лет.

3.2.1. Об исполнении дорожных сборов

В 2010 году дорожные сборы, которые взимались в соответствии с налоговым законодательством, составили в общей сумме накоплений дорожного фонда 25,4% (153,6 млн.леев) против 21,4% (125,0 млн.леев) – согласно уточненным показателям. В общей сумме поступивших в государственный бюджет дорожных сборов – 153,6 млн.леев, средства, выделенные из соответствующего источника для дорожного фонда, составляют 125,0 млн.леев.

По информации Главной государственной налоговой инспекции (далее – ГГНИ), задолженности экономических агентов перед государственным бюджетом по дорожным сборам, по состоянию на 31.12.2010, составили 4756,9 тыс.леев, из которых самые значительные накопились по: сбору за пользование автомобильными дорогами, взимаемому с владельцев автомобилей, зарегистрированных в Республике Молдова, – 1035,2 тыс.леев (21,8% от общей суммы задолженностей); сбору за выдачу разрешений на пользование автомобильными дорогами автомобилями с превышением допустимой общей массы, весовых нагрузок на ось или габаритов – 2924,1 тыс.леев (61,9% от общей суммы задолженностей) и др.

Исходя из уровня существенности дорожных сборов (источников образования дорожного фонда) подверглись проверке следующие сборы.

• Сбор за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова

С точки зрения институциональных полномочий в сфере управления сбором за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова, аудит собрал аудиторские доказательства в: ГП Центре государственных информационных ресурсов “Registru” (далее – ГП “Registru”), подведомственном Министерству информационных технологий и связи (МИТС); Министерстве транспорта и дорожной инфраструктуры (МТДИ); Национальном агентстве автомобильного транспорта (ANTA), а также в ряде территориальных государственных налоговых инспекций в районах: Кэлэрашь, Унгень, Орхей, Единец, Дрокия, Флорешть, Глодень, Шолдэнешть и из мун.Бэлць.

Согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2010 год, сбор за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова, накоплен в государственный бюджет в размере 72,5 млн.леев, что составляет 109,2% против уточненного показателя в размере 66,4 млн.леев.

В соответствии с информацией ГГНИ, по состоянию на 31.12.2010 задолженности по оплате этого сбора в бюджет составили 1,0 млн.леев, одновременно переплата по этому виду составила общую сумму 60,4 млн.леев, которая по сравнению с ситуацией на начало года увеличилась на 57,0 млн.леев. Выборочные проверки в отдельных территориальных государственных налоговых инспекциях выявили, что переплата обусловлена неадекватной отчетностью налогоплательщиками по этому сбору и тем, что компетентные органы не предприняли в этой связи меры по налоговому администрированию.

В соответствии с нормами законодательства, субъектами налогообложения данным сбором являются физические и юридические лица – владельцы автомобилей, зарегистрированных в Республике Молдова, а объектом налогообложения – автомобили, зарегистрированные на постоянной или временной основе в Республике Молдова, за исключением транспортных средств, перечисленных в ст.338(2) Налогового кодекса.

Учет зарегистрированных транспортных средств ведется Государственным регистром транспорта⁸ (далее – ГРТ), а сбор уплачивается на день возникновения обязательства по его уплате. Положения законодательства⁹ предусматривают, что обязательство возникает перед обязательным техническим осмотром и выражается в обязательном представлении эксперту квитанций о внесении платы за тестирование и дорожных сборов.

__________________

⁸ Закон о безопасности дорожного движения № 131-XVI от 07.06.2007 (с последующими изменениями).

⁹ Постановление Правительства № 1047 от 08.11.1999 “О преобразовании автоматизированной информационно-поисковой системы “Автомобиль” в Государственный регистр транспорта и введении тестирования автомобилей и прицепов к ним” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Постановление Правительства № 1047 от 08.11.1999).

Согласно нормам Налогового кодекса¹⁰, органы и предприятия, проводящие обязательное техническое тестирование автомобилей, обязаны вести компьютерный учет автомобилей, прошедших обязательное техническое тестирование, и направлять МИТС информацию, необходимую для внесения в Государственный регистр транспорта (контур G – “Учет исполнения налогового законодательства”), а МИТС обеспечивает Государственной налоговой службе (далее – ГНС) доступ к данным ГРТ.

__________________

¹⁰ ст.342 (3) и (4) Налогового кодекса.

Проверки аудита выявили следующее:

♦ ГП “Registru”, вопреки положениям Постановления Правительства № 1047 от 08.11.1999, не заполнило контур “G” – “Учет исполнения налогового законодательства” (далее – контур “G”) Государственного регистра транспорта; при этом органам ГНС не был обеспечен доступ к соответствующей информации. В этом смысле следует отметить и неисполнение требования Счетной палаты, выдвинутого в Постановлении № 24 от 22.05.2008¹¹.

__________________

¹¹ Постановление Счетной палаты № 24 от 22.05.2008 “По Отчету аудита соответствия, проведенного в Министерстве информационного развития и некоторых подведомственных учреждениях и предприятиях за 2007 год”.

Незаполнение и необновление контура “G” объясняется ГП “Registru” наличием недостатков в Автоматизированной информационно-поисковой системе “Автомобиль”, находящейся в ведении ANTA (далее – АИПС “Автомобиль”), а также в процессе передачи информации между ГП “Registru”, что обусловлено в том числе и отсутствием взаимодействия между ГП “Registru”, ANTA и органами ГНС. Так, ГП “Registru” не располагает полной информацией за период, предшествовавший аудиту, а за 2010 год такие сведения отсутствуют полностью. 16.12.2009 ANTA передало ГП “Registru” информационный массив о техническом осмотре автотранспортных средств за период с 2008 года по 16.12.2009 актом о сдаче-приемке, скопированным на флэш-носитель в формате InterBase, который впоследствии 02.02.2010 был передан ГГНИ без заполнения контура “G” ГРТ.

Допущены нарушения в процессе регистрации и сертификации некоторых транспортных средств, выражающиеся в незаполнении ряда технических параметров, которые относятся к объему двигателя, массе снаряженного транспортного средства, числу пассажирских мест и т. д., что составляет базу налогообложения, а это повлекло за собой недостатки в полноте информации ГРТ. По данным ГРТ, на 31.12.2010 всего было зарегистрировано 675890 транспортных средств, в том числе 625976 единиц, которые в соответствии с законодательной базой обязаны в обязательном порядке пройти технический осмотр с уплатой соответствующих сборов. Аудит отмечает, что из общего числа зарегистрированных 625976 единиц у 49472 единиц (7,9%) в процессе постановки на учет не были заполнены необходимые технические параметры. ГП “Registru” объясняет такую ситуацию тем, что до 2000 года не существовало единых норм заполнения полей с техническими данными транспортных средств. Также в тот период не имелось ни одной автоматизированной системы проверки правильности и полноты заполнения информацией информационных полей данных.

В соответствии с положениями законодательства¹², на МТДИ возложены функции по выдаче разрешений, управлению, мониторингу и контролю над станциями технического тестирования единой централизованной системы технического тестирования автомобилей и прицепов к ним; в исполнении этих функций были выявлены определенные недостатки. Так, процедура выдачи разрешений станциям технического тестирования осуществляется без наличия регламентаций, которые бы исчерпывающе разъясняли порядок выдачи разрешений и мониторинга деятельности станций технического тестирования, в том числе обязательства станций технического тестирования, связанных с обеспечением ведения учета и передачей информации о протестированных технических средствах, а также ведения учета протоколов технического тестирования и талонов о прохождении технического тестирования. В настоящее время разрешения выдаются на основании протокола “Перечень контролируемых объектов на станциях технического тестирования”, который составляется в результате проведения сотрудниками ANTA проверки на соответствие станции тестирования установленным требованиям¹³.

__________________

¹² ст.8 e) Закона № 131-XVI от 07.06.2007 и п.4 Постановления Правительства № 1047 от 08.11.1999.

¹³ Приложение № 3 “Правила обязательного технического тестирования транспортных средств и прицепов к ним” к Постановлению Правительства № 1047 от 08.11.1999.

По информации МТДИ, в 2010 году осуществляли свою деятельность 59 станций технического тестирования, обладающих разрешениями (частные экономические агенты), которым ГП “Registru” выдало 415500 талонов о прохождении технического тестирования и протоколов технического тестирования транспортных средств.

Вследствие проверок, проведенных на некоторых станциях технического тестирования совместно с сотрудниками ANTA, выявлено следующее:

- в нарушение п.14 приложения № 3 Постановления Правительства № 1047 от 08.11.1999, станции тестирования не оснащены единым программно-техническим комплексом, позволяющим осуществлять доступ к центральной базе данных ГРТ;

- информация, передаваемая станциями тестирования на адрес электронной почты ANTA, в отдельных случаях неполная, в том числе отсутствуют регистрационный номер транспортного средства и номер выданного протокола технического тестирования. Кроме того, информация не содержит IDNP – для физических лиц и IDNO (фискальный код) – для юридических лиц, что делает невозможной для органов ГНС проверку правильности уплаты и поступления данного сбора и снижает уровень администрирования АИПС “Автомобиль”;

- когда в документах по регистрации транспортных средств по техническим параметрам указана величина “0”, то соответствующие параметры определяются экспертом на основе параметров аналогичных по марке и модели транспортных средств, а также с учетом различных материалов о технических данных транспортных средств;

- вопреки п.20 приложения № 3 Постановления Правительства № 1047 от 08.11.1999, в случае обнаружения технических недостатков станции технического тестирования выдают протоколы технического тестирования транспортного средства, отпечатанные на станциях тестирования без указания выявленных вследствие тестирования технических недостатков. Всего в 2010 году выдано 25028 подобных протоколов. В этих условиях выдача таких протоколов способствует искажению фактической ситуации с тестированием транспортных средств, которые фактически уплатили сбор.

По информации ANTA, в 2010 году 59 станций технического тестирования, обладающие разрешениями на деятельность, провели техническое тестирование 394955 транспортных единиц, которым были выделены талоны о прохождении технического тестирования, 17772 единиц, которым талоны не были выданы из-за несоответствия техническим параметрам (в общей сложности 412727 единиц). Запрошенные аудитом сведения свидетельствуют о том, что те же станции технического тестирования (59) за тот же период провели тестирование 386516 единиц транспортные средств, которым были выданы талоны и подлинники протоколов о прохождении технического осмотра, и 25028 единиц транспортных средств, которым не были талоны выданы (всего 411544 единицы). Данный факт указывает на разницу в 1183 протестированные транспортные единицы между данными, которые имеются у ANTA, и данными станций технического тестирования. Это происходит в результате того, что между сторонами не налажено взаимодействие и отсутствует мониторинг, регламентируемый МТДИ через ANTA.

По данным ГРТ, на 31.12.2010 в Республике Молдова на учете состояло 625976 транспортных единиц, подлежащих техническому тестированию, а удельный вес транспортных единиц, прошедших техническое тестирование и, соответственно, уплативших сбор за пользование автомобильными дорогами, был равен 65,7%.

По мнению аудиторов, выявленная ситуация стала следствием несогласованности правовых норм существующей законодательной базы, а также отсутствия четкого регламентирования ситуаций, связанных с обязательностью и/или необязательностью тестирования временно не эксплуатируемых, изъятых из эксплуатации и других автомобилей, которые не сняты с учета ГРТ.

Выводы. Ненадлежащее исполнение МТДИ и ГП “Registru” своих обязательств привело к тому, чтобы были допущены нарушения в соответствующем заполнении и обновлении контура “G” – “Учет исполнения налогового законодательства” ГРТ, вследствие чего органы ГНС не были обеспечены необходимой информацией для налогообложения.

Выявленные нарушения указывают на то, что МТДИ и ANTA не проводили надлежащий мониторинг деятельности станций технического тестирования, которые в свою очередь не обеспечили полный учет транспортных средств, подлежащих техническому тестированию, а также передачу информации об их тестировании для заполнения контура “G” – “Учет исполнения налогового законодательства” ГРТ.

Отсутствие обязательной отчетности или декларирования субъектами налогообложения временно не эксплуатируемых, изъятых из эксплуатации и других транспортных средств, которые не сняты с учета ГРТ, препятствует полноте начисления и уплаты этого сбора и, соответственно, оценке налогооблагаемой базы.

Рекомендации руководству МТДИ, ГГНИ, ANTA, МИТС и ГП “Registru”.

2. Совместно регламентировать, руководствуясь регулирующими нормами, отношения деятельности, которые обеспечивали бы использование контура “G” ГРТ в установленных законодательством целях, а также привести внутренние нормативные акты в соответствие с действующим законодательством, с тем чтобы улучшить процесс управления сборами за пользование автомобильными дорогами автомобилями, зарегистрированными в Республике Молдова.

3. Обеспечить улучшение менеджмента процесса постановки транспортных средств на учет, привести заполнение технических параметров транспортных единиц в соответствие с предписанными требованиями и пересмотреть существующую в этой сфере ситуацию.

Рекомендации руководству МТДИ.

4. Регламентировать процедуру выдачи разрешений станциями тестирования транспорта, которая бы четко устанавливала порядок выдачи им разрешений и мониторинга их деятельности с определением обязанностей и ответственности сторон.

• Сбор за пользование автомобильными дорогами автомобилями с превышением допустимых общей массы, весовых нагрузок на ось или габаритов

Согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2010 год, сбор за пользование автомобильными дорогами автомобилями с превышением допустимых общей массы, весовых нагрузок на ось или габаритов получен в сумме 11,9 млн.леев, что составляет 175,0% по отношению к запланированному показателю 6,8 млн.леев, в том числе 8,4 млн.леев получено через таможенные органы за не зарегистрированные в Республике Молдова автомобили и 3,5 млн.леев – через государственные налоговые органы.

Согласно ст.349 и ст.350 Налогового кодекса, субъектами налогообложения этим сбором являются физические и юридические лица – владельцы автомобилей с превышением допустимых общей массы, весовых нагрузок на ось или габаритов, а объектами налогообложения – автомобили, зарегистрированные и не зарегистрированные в РМ, с превышением допустимых общей массы, весовых нагрузок на ось или габаритов, которые пользуются автомобильными дорогами РМ.

В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства № 1073 от 01.10.2007, передвижение по дорогам общего пользования транспортных единиц, грузы и/или размеры которых превышают установленные пределы, возможно на основании специального транспортного разрешения, выдаваемого уполномоченным органом центрального публичного управления в области транспорта и дорожного хозяйств. В 2010 году МТДИ выдало 8 специальных транспортных разрешений.

Согласно Приказу Министерства строительства и развития территорий № 63 от 04.05.2009¹⁴, контроль по дорогам общего пользования перевозок, масса которых превышает предельно допустимые значения, осуществляется передвижными службами, действующими в рамках АО “Drumuri”: Сорока, Рышкань, Сынджерей, Орхей, Унгень, Стрэшень, Яловень, Кэушень, Чимишлия и Кагул. По информации, представленной ГП “ASD”, в течение 2010 года контроль относительно общей массы и весовых нагрузок на ось прошли 17349 автомобилей и выявлена 2691 транспортная единица, которая осуществляла перевозки с весовыми параметрами, превышающими предельно допустимые значения. Сбор, начисленный согласно положениям ст.351(4) Налогового кодекса, составил 4091,1 тыс.леев. В этом смысле аудит отмечает, что финансирование деятельности передвижных служб осуществляется в рамках ежегодных Программ распределения средств дорожного фонда по разделу управления автомобильными дорогами, который в 2010 году был равен 4062,5 тыс.леев.

__________________

¹⁴ Приказ Министерства строительства и развития территорий № 63 от 04.05.2009.

По информации ГГНИ, в 2010 году эти сборы были начислены в сумме 6255,1 тыс.леев, взыскано 3424,5 тыс.леев, что составляет 54,7% начисленной в бюджетном году суммы. Неоплаченные задолженности, по состоянию на 31.12.2010, составили 2924,1 тыс.леев, то есть 61,5% общей суммы задолженностей по дорожным сборам (4756,9 тыс.леев), а переплаты – 833,6 тыс.леев.

Аудит в ряде территориальных ГНИ показал, что:

♦ Некоторые их них не обеспечили идентичность данных, отраженных в личной карточке налогоплательщика по указанному сбору, и начисленных сборов в протоколах, представленных налоговым органам АО “Drumuri”, и обосновали это тем, что отсутствует четкая регламентация проведения проверок. Считается, что данный факт приводит к недостоверной ситуации в том, что касается размера начисленного сбора и его неуплаты;

♦ Не предприняты законные меры по взысканию начисленных сборов и, в итоге, допущены задолженности по данным платежам. Так, ГНИ Орхей из начисленного сбора в сумме 354,9 тыс.леев взыскала 78,6 тыс.леев, допустив задолженность на сумму 275,2 тыс.леев; ГНИ Единец из 89,6 тыс.леев взыскала 38,0 тыс.леев (задолженность – 51,6 тыс.леев). Аналогичная ситуация отмечена и ГНИ мун.Бэлць – сумма задолженности равна 59,2 тыс.леев. Как объяснил аудитируемый субъект, главная причина заключается в том, что экономические агенты и физические лица отказываются соглашаться с результатами проведенных измерений и обращаются в судебные инстанции для обжалования этих измерений;

♦ По этому сбору отмечены переплаты, обусловленные тем, что некоторые налогоплательщики не представляют в установленном порядке отчеты о начислении платежей в дорожный фонд.

Выводы. Неисполнение территориальными налоговыми органами на должном уровне контроля над полным и своевременным перечислением источников формирования дорожного фонда привело к образованию задолженностей по различным выплатам в дорожный фонд.

Непредставление отчетов физическими лицами-плательщиками дорожных сборов приводит к угрозе недополучения соответствующих сборов и недостоверности переплат, сформировавшихся перед государственным бюджетом.

Рекомендации руководству ГГНИ.

5. Активизировать надлежащие меры через территориальные налоговые органы для взыскания задолженностей, которые сформировались по сбору за пользование автомобильными дорогами автомобилями с превышением допустимых общей массы, весовых нагрузок на ось или габаритов, а также обеспечить заполнение личных карточек налогоплательщиков для исключения необоснованных переплат.

• Сбор за выдачу разрешений на осуществление международных автотранспортных перевозок, разрешений (многосторонних разрешений Европейской конференции министров транспорта (ЕКМТ)

В 2010 году сбор за выдачу разрешений на осуществление международных автотранспортных перевозок накоплен в размере 47,1 млн.леев, или на уровне 160,2% против утвержденной суммы (29,4 млн.леев), что составляет 30,6% от общей суммы дорожных сборов.

Многосторонние разрешения ЕКМТ предоставляются Республике Молдова ежегодно в соответствии с решением ЕКМТ для упрощения международных автомобильных грузоперевозок и более эффективного использования автотранспортных средств.

В соответствии с доказательствами, накопленными в ходе аудита в ANTA, установлено, что Республике Молдова выделена квота в размере 1075 разрешений ЕКМТ, действительных для 2010 года, которые решениями Комиссии ЕКМТ были полностью распределены транспортным операторам. Наряду с этим получено 358 разрешений ЕКМТ для хранения в качестве резерва, из них использовано 93.

Установлены случаи несоблюдения условий выдачи разрешений, предусмотренных Положением, которое было утверждено Постановлением Правительства № 1430 от 16.12.2008¹⁵. Так, в результате выборочной проверки 51 перевозчика, которым выдано в общей сложности 353 разрешения ЕКМТ, предоставленных ANTA, выявлено, что в нарушение п.65 названного Положения 21 из 34 перевозчиков (из 51), которые должны были вернуть ANTA изъятые разрешения, продолжал их использовать, а из них 4 перевозчика получили в Апелляционной палате заключения по приостановлению исполнения решений Комиссии ЕКМТ.

__________________

¹⁵ Постановление Правительства № 1430 от 16.12.2008 “Об утверждении Положения о порядке выдачи, использования и изъятия многосторонних разрешений Европейской конференции министров транспорта”.

Согласно протоколу заседания Комиссии ЕКМТ от 11.05.2010 о рассмотрении нарушений, допущенных отечественными перевозчиками на контрольно-пропускных пунктах Российской Федерации, предстояло изъять 26 разрешений, которые принадлежали 10 перевозчикам, однако фактически были изъяты 4 разрешения у 4 перевозчиков, чем не был соблюден п.64 (15) названного Положения.

Согласно этому же протоколу, за несоответствие транспортных единиц категориям “евро” предстояло изъять 74 разрешения (36 перевозчиков), но фактически были изъяты 43, а 4 перевозчика, которые имели 29 разрешений, добились заключений судебным путем, а остальные 2 разрешения не были изъяты.

Вопреки п.64 и п.65 названного Положения, которые предусматривают, что перевозчики, у которых разрешения были изъяты за различные нарушения, но не были возвращены в 30-дневный срок, не допускаются на конкурс на распределение разрешений ЕКМТ на следующий год, из 54 перевозчиков, у которых по различным причинам изъяты разрешения, но которые продолжали нерегламентированно осуществлять рейсы, 19 были допущены для участия в конкурсе на 2011 год. Также отмечено, что из 154 перевозчиков, выборочно отобранных для проверки уплаты сбора, учреждение выдало 45 перевозчикам разрешения ЕКМТ без предварительной уплаты сбора, как предусмотрено ст.7 Закона о дорожном фонде. В итоге в дорожный фонд не было получено 344,7 тыс.леев (248,8 тыс.леев – выплачено в январе 2011 года), из которых 90,3 тыс.леев – задолженность, образовавшаяся в 2009 году. По разъяснениям руководства ANTA, учреждение не располагает базой данных, которая позволяла бы онлайн просматривать информацию об уплате сборов, а сведения от Государственного казначейства поступают с опозданием.

Выводы. Низкий уровень ответственности сторон, которые имеют отношение к процессу управления разрешениями ЕКМТ, привел к несоблюдению действующих в данной сфере нормативных актов, а также названного Положения, что привело к непоступлению данного сбора в государственный бюджет в полном объеме и в установленные сроки.

Рекомендации руководству МТДИ.

6. Обеспечить усовершенствование менеджмента и внутреннего контроля для надзора над деятельностью ANTA по процессу управления разрешениями ЕКМТ.

Рекомендации руководству ANTA.

7. Обеспечить соответствие деятельности, связанной с процедурами управления разрешениями ЕКМТ, исключив факты нарушения правовых рамок, а также поступление в государственный бюджет задолженности в размере 90,3 тыс.леев, которая образовалась в 2009 году.

• Сборы за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта для ведения строительно-монтажных работ, за размещение наружной рекламы; сбор за размещение объектов дорожного сервиса

Согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2010 год, перечисленные сборы накоплены в размере 5,0 млн.леев, или на уровне 83,3% (6,0 млн.леев). По этому разделу отмечается:

1) сбор за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта для ведения строительно-монтажных на сумму 401,9 тыс.леев, которая не была запланирована;

2) сбор за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта для размещения наружной рекламы – 3924,9 тыс.леев, или 78,5% от запланированной суммы (5000,0 тыс.леев);

3) сбор за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта для размещения объектов дорожного сервиса – 709,3 тыс.леев.

По информации МТДИ, в 2010 году выдано 65 разрешений на строительно-монтажные работы, 19 разрешений на размещение наружной рекламы и 41 разрешение на размещение объектов дорожного сервиса; общая сумма выплат за их выдачу была равна 192,1 тыс.леев. В результате проверок установлены некоторые несоответствия по составлению отчетности.

Хотя согласно ст.9 (3) Закона об автомобильных дорогах¹⁶, выполнение различных работ в защитной зоне дорог общего пользования допускается только на основании градостроительного сертификата и с разрешения, выданного администратором автомобильной дороги в соответствии с установленными законом процедурой и требованиями, выявлена нерегламентированность данного механизма, что представляет угрозу несоответствия выдачи данных разрешений министерством.

__________________

¹⁶ Закон об автомобильных дорогах № 509-XIII от 22.06.1995 (с последующими изменениями и дополнениями).

Примечание. Согласно дополнениям в Закон об автомобильных дорогах¹⁷, приложением № 4 к нему было введено Положение об условиях размещения объектов в зоне автомобильной дороги общего пользования и/или ее охранных зонах.

__________________

¹⁷ Закон № 85 от 07.07.2011 “О внесении изменений и дополнений в Закон об автомобильных дорогах № 509-XIII от 22.06.1995”.

В соответствии с нормами законодательной и ведомственной регулирующей базы¹⁸, министерство должно было ежеквартально представлять ГГНИ налоговые отчеты по дорожным сборам, однако было установлено, что ведомство такие отчеты не представляло.

__________________

¹⁸ Статьи 353, 361 и 366 Налогового кодекса и Приказ Главной государственной налоговой инспекции № 289 от 07.06.2007 “ Об утверждении типовых формуляров налоговых отчетов по дорожным сборам”.

Выводы. Непредставление налоговых отчетов о некоторых сборах приводит к ненадлежащей отчетности и риску невыплаты и неполного взыскания дорожных сборов за пользование охранной зоной автомобильных дорог за чертой населенного пункта. Отсутствие механизма выдачи градостроительного сертификата и разрешений приводит к ненадлежащей выдаче министерством таких разрешений.

Рекомендации руководству МТДИ:

8. Обеспечить соответствие представления налоговых отчетов.

• Сборы за импортируемый сжиженный газ и реализацию природного газа, предназначенного для использования в качестве горючего для автотранспортных средств, накоплены в государственном бюджете на сумму 16,3 млн.леев (в том числе взысканные таможенными органами – 12,8 млн.леев и взысканные налоговыми органами – 3,5 млн.леев) против запланированных 15,6 млн.леев. Удельный вес этих сборов в общей сумме дорожных сборов равен 10,6%, хотя по прогнозам должен был составить 12,5%.

Применяемые штрафы за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог

Проверки, проведенные аудитом в Управлении дорожной полиции Департамента полиции МВД относительно взыскания штрафов за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог, то есть штрафов, которые согласно ст.2 d) Закона о дорожном фонде составляют источник доходов дорожного фонда, выявил следующее.

В соответствии с Отчетом Управления дорожной полиции о протоколах по правонарушениям за 2010 год, инспекторы дорожного движения наложили за повреждение автомобильных дорог, железнодорожных переездов, технических средств регулировки дорожного движения и других дорожных сооружений 46 штрафов на сумму 8,5 тыс.леев, из которой уплачено 4,1 тыс.леев. В то же время установлено, что согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2010 год, по разд.123.06 “Штрафы за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог” зарегистрировано 1,6 тыс.леев, что представляет собой перечисления некоторых сумм за предыдущие годы.

В этом контексте аудит установил факт неполного отнесения суммы фактически взысканных штрафов в аспекте бюджетной классификации доходов.

Выводы. Неотнесение платежей, полученных от применения штрафов за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог, к разд.123.06 “Штрафы за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог” свидетельствует о недостоверной отчетности данного вида сборов, что обусловлено невключением в нормативные акты Министерства финансов¹⁹ надлежащего регламентирования.

__________________

¹⁹ Письмо Министерства финансов № 161 от 15.12.2009 “О порядке оплаты и учета платежей в национальный публичный бюджет посредством казначейской системы Министерства финансов в 2009 году”.

Рекомендации руководству Министерства финансов.

9. Обеспечить исключение несоответствий в плане отражения в учете штрафов, применяемых за несоблюдение правил пассажирских перевозок, за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог, посредством гармонизации регуляторных норм.

3.3. О соответствии исполнения расходов дорожного фонда

3.3.1. Относительно исполнения расходов в целом

Согласно Программе распределения средств дорожного фонда на 2010 год, утвержденной Постановлением Правительства № 456 от 04.06.2010²⁰ (далее – Программа), ассигнования в отчетном году составили 583,0 млн.леев, что в сравнении с 2009 годом больше на 341,7 млн.леев (в 2,4 раза больше).

__________________

²⁰ Постановление Правительства № 456 от 04.06.2010 “Об утверждении Программы распределения средств дорожного фонда на 2010 год” (с последующими изменениями, внесенными Постановлением Правительства № 984 от 19.10.2010 “Об утверждении изменений, которые вносятся в Программу распределения средств дорожного фонда на 2010 год”).

В соответствии с положениями законодательства²¹, в целях обеспечения транспарентности и эффективного использования средств фонда был создан Совет дорожного фонда (далее – Совет), имеющий статус консультативного. Совет действует в соответствии с Положением о Совете дорожного фонда, утвержденным приложением № 4 к Закону о дорожном фонде. Установлено, что в 2010 году Совет осуществлял свою деятельность без соответствующего плана, провел 2 заседания, а их решения не были опубликованы, как того требует Положение.

__________________

²¹ ст.3.1 Закона о дорожном фонде.

Согласно Программе, существенная часть ассигнований предназначена для содержания дорог – 377,65 млн.леев (64,8%), в том числе дорог национального значения – 255,19 млн.леев (67,6%) и дорог местного значения – 122,46 млн.леев (32,4%). Для ремонта автомобильных дорог и инженерных сооружений выделено 99,83 млн.леев (17,1%); для приобретения дорожных машин и оборудования для содержания автомобильных дорог и управления ими – 95,0 млн.леев (16,3%) и для проектных работ – 10,5 млн.леев (1,8%).

Анализ исполнения расходов дорожного фонда в 2010 году по статьям расходов представлен в таблице № 3.

Согласно представленным данным, фактически исполнено средств на сумму 569,6 млн.леев и не было освоено 9,5 млн.леев, в том числе 3,6 млн.леев – на содержание и ремонт дорог в зимнее время и 5,9 млн.леев – на ремонт автомобильных дорог и инженерных сооружений.

Согласно Закону о дорожном фонде, ответственным за администрирование и целевое использование фонда является МТДИ, которое фактически исполняет функции бенефициара через ГП “ASD”.

В 2010 году ГП “ASD” перечислено средств из дорожного фонда на сумму 483,1 млн.леев, а было использовано 483,2 млн.леев, из которых на погашение задолженностей за 2009 год – 7,6 млн.леев, приобретение оборудования – 95,1 млн.леев, проектные работы – 10,5 млн.леев, а также на исполнение функции бенефициара и администратора и оказание прочих услуг – 26,8 млн.леев. За выполнение работ по содержанию автомобильных дорог и капитальному ремонту экономическим агентам выплачено 343,2 млн.леев.

Остаток денежных средств дорожного фонда, использованных и оставшихся на счете ГП “ASD”, по состоянию на 31.12.2010, составил 1,5 млн.леев.

Для финансирования работ по капитальному ремонту прочих объектов по ст.243.06 выделено 93,9 млн.леев, а выплаты были осуществлены МТДИ на основании первичных документов, представленных ГП “ASD”.

Всего в 2010 году из дорожного фонда использовано финансовых средств на сумму 577,2 млн.леев (кассовые расходы), тогда как фактические расходы составили 569,6 млн.леев, образуя кредиторские задолженности на сумму 1,5 млн.леев.

Несмотря на то, что за аудитированный период финансовые средства, выделенные из государственного бюджета, перечислены непосредственно на казначейские счета министерства, оно перечислило финансовые средства ГП “ASD” и экономическим агентам, которые выполняли работы по ремонту, строительству и реабилитации автомобильных дорог, без регламентирования передачи функции бенефициара и в отсутствие документов, подтверждающих выполнение работ, которые выписаны не министерству, а ГП “ASD”.

Установлено, что министерство не имеет внутренних регламентаций относительно всего процесса управления бюджетными средствами, выделенными для капитальных вложений и капитального ремонта, с четким определением межведомственных отношений на всех этапах бюджетного процесса, а в бухгалтерском учете министерства эти финансовые операции не были отражены.

3.3.2. Относительно соответствия расходов дорожного фонда на содержание дорог

Выборочные проверки относительно соответствия расходования средств дорожного фонда на содержание дорог выявили следующее.

Для содержания дорог исполнено кассовых расходов на сумму 377,65 млн.леев (из которых 7,6 млн.леев – оплата долгов за предыдущий год), тогда как фактические расходы составили 370,05 млн.леев.

Без соблюдения положений законодательства²² работы по содержанию дорог в сумме 318,1 млн.леев были законтрактованы без организации торгов.

__________________

²² ст.2 (3) b) Закона о государственных закупках № 96-XVI от 13.04.2007 (с последующими изменениями; далее – Закон № 96-XVI от 13.04.2007).

Работы по содержанию автомобильных дорог осуществляются на договорной основе через АО “Drumuri”, в котором пакетом акций государства управляет МТДИ (в том числе АО “Drumuri” Бричень, в котором у государства нет долевого участия, и три АО “Drumuri”, которые подведомственны органам местного публичного управления АТО Гагагузия), а также ГП “ASD”.

В 2010 году заключены подрядные договора с 39 дорожно-эксплуатационными предприятиями. Предмет договоров – “выполнение работ по администрированию и содержанию автомобильных дорог общего пользования”, в которых отражается общий объем законтрактованных работ (в леях) без разделения стоимости работ по администрированию и по содержанию автомобильных дорог. В то же время приложение № 2 к договору уточняет только виды работ без указания их стоимости. Как следует из разъяснений ответственных лиц ГП “ASD”, такой порядок закупки работ вытекает из специфики деятельности данных предприятий.

Распределение средств дорожного фонда в целях содержания автомобильных дорог, согласно установленным требованиям, должно осуществляться МТДИ исходя из протяженности дорог, обслуживаемых каждым из АО “Drumuri”. Аудит выявил, что существующие Нормы о расходах на содержание и текущий ремонт дорог общего пользования, утвержденные в этих целях бывшим МТДИ и согласованные с Министерством финансов 12.05.1997 (не были пересмотрены и актуализированы к реальному положению а также не опубликованы в установленном порядке), фактически не используются в процессе обоснования размера распределения финансовых средств исходя из протяженности автомобильных дорог, обслуживаемых обществами. Так, в 2010 году на содержание одного км дорог в среднем по стране выделено 33,7 тыс.леев, или на 18,3 тыс.леев больше, чем в 2009. Отмечено, что с точки зрения распределения акционерным обществам “Drumuri” эти ассигнования составляют от 16,3 тыс.леев до 108,6 тыс.леев.

В 2010 году средства дорожного фонда распределены 01.09.2010 акционерным обществам “Drumuri” в целях, указанных министерством, – 333,98 млн.леев, а после изменения Программы 25.12.2010 – на сумму 377,7 млн.леев, то есть согласно объему уже выполненных работ.

За счет средств на содержание автомобильных дорог в 2010 году осуществлены и работы по текущему ремонту на общую сумму 77,2 млн.леев. По 3 объектам, на которых стоимость работ равна 16,9 млн.леев, предметом торгов было их строительство. ГП “ASD” без соблюдения положений НСБУ № 16 “Учет долгосрочных материальных активов” не отразило в бухгалтерском учете расходы на сумму 16,9 млн.леев в качестве “Незавершенных материальных активов (капитальные вложения)”; эта сумма была отнесена к расходам за счет финансовых средств на содержание автомобильных дорог. В то же время, согласно Инструкции, утвержденной приказом МТДИ № 01-266 от 18.08.1999²³, работы, составляющие предмет названных договоров, не подпадают под действие работ по текущему ремонту.

__________________

²³ Приказ МТДИ № 01-266 от 18.08.1999 “Об утверждении отраслевых Инструкций по классификации и определению работ по реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог”.

За счет средств дорожного фонда, предусмотренных на содержание дорог, профинансированы и расходы ГП “ASD” на администрирование дорог общего пользования согласно Нормам отчислений, утвержденным МТДИ 11.12.2009 и согласованным с Министерством финансов 21.12.2009, в размере 3,84% от объема выполненных работ. Согласно этим нормам, на 2010 год запланировано и исполнено таких расходов на общую сумму 20,3 млн.леев, из которых для исполнения функции бенефициара – 12,1 млн.леев (для ремонтных работ из дорожного фонда – 1,0 млн.леев, ремонтных работ за счет иностранных инвестиций – 0,4 млн.леев и работ по содержанию дорог – 10,7 млн.леев).

Общая стоимость договоров, заключенных с акционерными обществами “Drumuri”, составила 270,9 млн.леев, но фактически акционерными обществами “Drumuri” выполнено работ на сумму 318,1 млн.леев (на 47,2 млн.леев больше). В то же время отдельные акционерные общества не выполнили законтрактованный объем на 45,1 млн.леев, из которых АО “Drumuri”: Дондушень – на 8,0 млн.леев, Единец – на 1,5 млн.леев, Флорешть – на 1,2 млн.леев, Окница – на 4,0 млн.леев, Унгень – на 4,1 млн.леев, Рышкань – на 18,1 млн.леев и др. В то же время другие общества выполнили работы в целом на 92,3 млн.леев больше, чем было предусмотрено по договору (АО “Drumuri”: Бэлць – на 8,9 млн.леев, Кахул – на 2,3 млн.леев, Кэлэрашь – на 2,8 млн.леев и др.).

Выводы. Неопределенность нормативной базы относительно порядка распределения средств дорожного фонда для работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог приводит к неоднообразной и нетранспарентной оценке расходов по содержанию одного км дорог, а также их распределению среди бенефициаров.

При осуществлении работ по ремонту и содержанию дорог отдельные акционерные общества не соблюдали условия договоров, заключенных с ГП “ASD”, превысив сумму договоров в целом на 92,3 млн.леев, тогда как некоторые недовыполнили ее на 45,1 млн.леев.

Рекомендации руководству МТДИ.

10. Предпринять надлежащие меры для устранения недостатков в управлении средствами, выделенными из дорожного фонда на содержание автомобильных дорог общего пользования, четко разделяя типы работ по реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог, а также соблюдать требования о ведении бухгалтерского учета;

11. Определиться относительно регулирующих норм относительно порядка обоснования расходов на работы по содержанию и ремонту автомобильных дорог, которые соответствовали бы передовым практикам в данной сфере.

3.4. О соответствии осуществления закупок и расходов за счет средств дорожного фонда

На протяжении 2010 года на закупку работ, услуг и товаров за счет средств, выделенных дорожному фонду, ГП “ASD” организовало 40 процедур государственных закупок, из которых: 3 – через Универсальную товарную биржу, 36 – через открытые торги и 1 процедуру – через запрос ценовых оферт. В результате заключено 44 договора на 268,5 млн.леев, в том числе: 19 – по работам на строительство, ремонт дорожного покрытия, поверхностную обработку и горизонтальную маркировку дорог общественного пользования; 9 – на услуги по проектированию и изготовлению дорожных указателей, 16 – на закупку материалов, специализированного оборудования, вычислительной техники.

Аудиторские проверки выявили целый ряд несоответствий, которые выражаются в следующем.

♦ Закупка работ, услуг и товаров для нужд дорожного фонда осуществлена на базе процедур, организованных на протяжении 2010 года рабочими группами по государственным закупкам, созданными приказами ГП “ASD”. Вопреки регламентированным положениям²⁴ в приказы о создании рабочих групп не включены конкретные лица, назначенные в качестве членов от Министерства финансов и Государственной инспекции в строительстве, а были указаны только названия учреждений. Также отсутствует Внутреннее положение, которое регламентирует деятельность рабочей группы по закупкам; не регламентированы полномочия каждого из членов.

__________________

²⁴ Постановление Правительства № 1380 от 10.12.2007 “Об утверждении Положения о деятельности рабочей группы по закупкам” (с последующими изменениями).

♦ Рабочие группы по закупкам не соблюдали требования, которые относятся к составлению и хранению дела о государственной закупке²⁵, а документы о проведении торгов не систематизированы и хранятся в различных папках.

__________________

²⁵ Постановление Правительства № 9 от 17.01.2008 “Об утверждении Положения о составлении и хранении дела о государственной закупке” (с последующими изменениями).

♦ В нарушение положений ст.13 и ст.19 Закона № 96-XVI от 13.04.2007, ГП “ASD” не разработало в полном объеме годовой план осуществления государственных закупок и, соответственно, не опубликовало в Бюллетене государственных закупок (БГЗ) объявление о намерении относительно общей стоимости, исходя из выделенных средств, а также стоимости работ, услуг и товаров. Так, в объявлении о намерениях, опубликованном в БГЗ от 22.06.2010 (№ 47-06), указана стоимость в 160,0 млн.леев, тогда как фактическая стоимость заключенных в 2010 году договоров составила 268,5 млн.леев, из которых 20,7 млн.леев – стоимость работ, законтрактованных в форс-мажорных условиях.

♦ С нарушением требований Закона № 96-XVI от 13.04.2007 и Постановления Правительства № 352 от 05.05.2009²⁶ для контрактования услуг по проектированию работ заключено 9 договоров на сумму 2,2 млн.леев без проведения процедур государственных закупок; при этом 2 договора (1,4 млн.леев) заключены на основании обращения МТДИ. Так, в соответствии с рекомендациями Совета дорожного фонда, МТДИ разрешило закупить за счет средств дорожного фонда услуги по внесению изменений в проект по реабилитации автомобильной дороги M3 Кишинэу – Джюрджюлешть (участок Комрат-Чумай, 96,8-151,2 км, финансируемый за счет внешних источников) на сумму 950,0 тыс.леев путем прямых переговоров с иностранной компанией.

__________________

²⁶ Постановление Правительства № 352 от 05.05.2009 “Об утверждении Положения об осуществлении государственных закупок услуг по проектированию работ”.

♦ Аналогичная ситуация допущена и при приобретении услуг технической помощи и консалтинга в ходе разработки проекта Национальной стратегии безопасности дорожного движения по Республике Молдова, когда с КО “ING Tehno Proiect” ООО был заключен договор от 07.09.2010 на 28,0 тыс.евро (442,89 тыс.леев) без организации процедуры закупки. Отмечается, что в целях разработки проекта данной стратегии Распоряжением Правительства № 43-d от 28.05.2010²⁷ была создана рабочая группа с участием представителей профильных министерств, которая должна была разработать и представить Правительству названный проект до 15.07.2010, Национальная стратегия безопасности дорожного движения была утверждена Правительством 27.12.2010²⁸.

__________________

²⁷ Распоряжение Правительства № 43-d от 28.05.2010 “О создании рабочей группы по разработке проекта Национальной стратегии в области безопасности дорожного движения”.

²⁸ Постановление Правительства № 1214 от 27.12.2010 “Об утверждении Национальной стратегии безопасности дорожного движения”.

♦ При назначении победителя открытых торгов по закупке работ ГП “ASD” использует критерий “самая низкая цена”, не применяя при этом критерий “наиболее технически и экономически выгодная оферта” с уточнением в технических условиях тех аспектов, которые связаны с качеством, сроками выполнения работ, опытом экономического оператора, используемой технологией, техническим оснащением и т.д. Оценка оферт исключительно на основе этого критерия привела к несвоевременному исполнению законтрактованных работ рядом экономических операторов, признанных победителями. Так, из 8 участников состоявшихся 13.05.2009 торгов по строительству объекта “Дорога R30 “Анений Ной – Кэушень – Штефан-Водэ – граница с Украиной в объезд города Кэушень” при “самой низкой цене” победителем было признано ООО “Magic Integral N.C.”. Аудиторская проверка выявила, что, согласно документам торгов, у победителя торгов не было опыта в проведении работ в данной сфере, а имелся опыт работы в гражданском строительстве. В таких условиях с этим оператором 29.05.2009 был заключен подрядный договор на сумму 26,4 млн.леев с финансированием за счет средств капитальных вложений.

В 2009-2010 гг. ООО “Magic Integral N.C.” выполнило на этом участке работы на сумму 6,3 млн.леев, что составляет 23,8% от стоимости договора (26,4 млн.леев). Несмотря на эту ситуацию, названный экономический оператор принял участие в других торгах, организованных 03.09.2010 по закупке работ на строительство подъездного пути, финансируемого за счет средств дорожного фонда, которые были предусмотрены для содержания дорог. Так, из 2 участников он был признан победителем и с ним был заключен договор от 08.09.2010 на 7,45 млн.леев. Аналогичным образом эти работы были выполнены на уровне 79,2%, или на сумму 5,9 млн.леев.

В этих же условиях 20.07.2010 был заключен договор на выполнение работ по применению поверхностной обработки на дороге M1 Кишинэу – Леушень – граница с Румынией (6-99 км) на сумму 25,8 млн.леев (по критерию “самая низкая цена” из 5 офертантов) с экономическим оператором КО “Neledimpex” ООО, которое приняло участие в торгах совместно с КО “SVAM” ООО – нерезидентом путем физического, стоимостного и процентного распределения: 23% и 77%, соответственно. К документации по торгам не прилагается документ, которым КО “SVAM” ООО утвердило бы полномочия, передаваемые КО “Neledimpex” ООО, для представления на торгах. Отмечается, что первоначально, в соответствии с Программой распределения средств дорожного фонда на 2010 год, в целях выполнения работ на этом объекте были предусмотрены средства на сумму 30,0 млн.леев, а затем после изменения Программы они были уточнены на уровне 2,6 млн.леев – в пределах выполненных работ, что составляет 10,0% от стоимости договора.

♦ В 2010 году СП “Badprim” ООО выполнило работы по ремонту дороги R 30 “Виишоара-Пуркарь” (0-6,4 км) на сумму 17,4 млн.леев, которые были профинансированы за счет средств дорожного фонда. В 2009 году для ремонта данного участка дороги выделено средств в сумме 6,1 млн.леев – за счет капитальных вложений. Аудит отмечает, что подрядный договор от 30.06.2009 на сумму 23,3 млн.леев, согласно которому проводятся соответствующие работы, был заключен в результате открытых торгов от 15.07.2009, состоявшихся с нарушением законодательства. Так, при оценке оферт рабочая группа по закупкам не воспользовалась правом отклонить оферту в соответствии с п.114 f) Положения о государственных закупках работ, утвержденного Постановлением Правительства № 1123 от 15.09.2003; сумма оферты (23,3 млн.леев) была на 22,3% ниже утвержденной ориентировочной сметной стоимости. В ходе выполнения работ подрядчик выполнил ряд работ, которые не были предусмотрены в смете-оферте (на сумму 1,6 млн.леев) и которые впоследствии были узаконены путем составления 2 дополнительных договоров.

♦ В случае наличия проектов и смет расходов по ремонту некоторых объектов ГП “ASD” вынесло на торги ремонтные работы только по участкам дороги как части объекта без наличия отдельных смет по ним. Согласно Отчету о проверке № 1089-09-10 от 2.11.2010, проведенной Государственной службой по проверке и экспертизе проектов и строительства (далее – ГСПЭПС) по объекту “ремонт дорожного покрытия дороги R1 Кишинэу – Унгень – Скулень – граница с Румынией (5,4-9,7 км)”, ориентировочная сметная стоимость составила 36,2 млн.леев (без НДС). Было установлено, что в ходе открытых торгов от 14.09.2010 были закуплены работы по выполнению работ на этом объекте без указания конкретного участка/конкретной протяженности дороги и без наличия отдельной сметы, которая обосновывала бы законтрактованный объем в сумме 9,1 млн.леев.

Аналогичная ситуация отмечена и при закупке работ по ремонту дороги “M14 Брест – Бричень – Кишинэу – Тирасполь – Одесса, 760-763 км”. Для финансирования названного объекта в 2010 году из дорожного фонда были выделены 10,7 млн.леев (в 2009 году выделено 5,2 млн.леев за счет капитальных инвестиций). Сметная стоимость объекта, проверенная ГСПЭПС, составила 27,9 млн.леев, было законтрактовано ремонтных работ на сумму 15,75 млн.леев. Согласно проектной документации планировалось провести ремонт 3 сооружений (мостов) и 2 участков дороги. В соответствии с техническими условиями, проведена закупка ремонта 3 сооружений и одного участка дороги без наличия отдельной сметы с включением перечисленных работ.

♦ Следует отметить, что подрядные договора не составлены в соответствии с положениями законодательства. Так, со ссылкой на сезонный характер работ по дорожному ремонту в соответствующих договорах предусматривается, что сроки выполнения работ могут изменяться в зависимости от климатических условий. В отдельных случаях такие положения относительно сроков выполнения работ привели к их несоблюдению, вследствие чего выделенные средства не были освоены в полной мере. Наличие подобного условия приводит к последующему изменению сроков выполнения работ. Кроме того, договоры не предусматривают условия о применении санкций в случае несвоевременного выполнения работ. Некоторые договора заключаются для выборочного ремонта одного участка дороги без указания конкретных участков, подлежащих ремонту, что создает сложности для проверки правильности выполнения данных работ в соответствии с проектной документацией.

Выводы. Процесс закупки работ по строительству и ремонту объектов, финансируемых за счет средств дорожного фонда, осуществленный ГП “ASD”, происходит с нарушениями. Порядок оценки оферт только на основе критерия “самая низкая цена” привел к несвоевременному выполнению законтрактованных работ отдельными операторами-победителями, а из-за того, что в договорах не был предусмотрен порядок применения санкций в отношении экономических операторов, которые не соблюдают договорные условия, закупающий орган ограничен в эффективных рычагах для надлежащего исполнения. В то же время поскольку не ведется адекватный мониторинг выполнения подрядчиками договорных обязательств был необоснованно продлен срок выполнения работ. В таких условиях ГП “ASD” позволило законтрактовать и выполнить дополнительные работы, а также заменить некоторые типы работ другими, ограничив прозрачность процесса закупок.

Низкий уровень менеджмента при планировании и организации закупочной деятельности, а также мониторинга исполнения привели к неадекватному уровню освоения средств дорожного фонда в установленных приоритетных целях. В то же время, по мнению министерства, считается нецелесообразным регламентированный срок проведения процедур государственных закупок этих типов работ, срок рассмотрения оферт и срок проведения торгов, учитывая специфику и климатические условия, необходимые для проведения работ по ремонту дорог.

Рекомендации руководству МТДИ.

12. Обеспечить исключение неправильной практики проведения процесса государственных закупок ГП “ASD” с его приведением в соответствие с положениями законодательных норм и усовершенствованием менеджмента в данной сфере.

Рекомендации руководству МТДИ и МФ.

13. МТДИ совместно с МФ представить предложения по изменению законодательной базы по регламентированию разумных сроков, которые обеспечивали бы закупку работ по ремонту дорог.

Рекомендации руководству ГП “ASD”.

14. Разработать годовые планы закупки работ по строительству и ремонту автомобильных дорог общего пользования, материалов, специализированного оборудования, а также надлежащим образом опубликовать объявления о намерении.

15. Внедрить эффективный процесс мониторинга над выполнением подрядчиками договорных обязательств с включением в условия договоров положений, связанных с несоблюдением сроков выполнения законтрактованных объемов работ.

16. При определении победителя открытых торгов по критерию “самая низкая цена” указать в технических условиях: сроки выполнения работ, техническую помощь, опыт экономического оператора и другие элементы, которые считаются существенными при оценке оферт.

3.5. Относительно приобретения дорожных машин и оборудования для содержания автомобильных дорог

Согласно Программе распределения средств дорожного фонда на 2010 год, для приобретения дорожных машин и оборудования для содержания автомобильных дорог было запланировано 95,0 млн.леев, фактические расходы составили 95,1 млн.леев. За счет указанных средств приобретена дорожная техника, распределенная АО (ГП) “Drumuri” с дальнейшим увеличением (в 2011 годы) доли государства в уставном капитале предприятия, в том числе 31 автогрейдер стоимостью 48,7 млн.леев и 33 комбинированные машины КМ 800C KAMAZ 65115-848-62 стоимостью 41,6 млн.леев.

Автогрейдеры были закуплены через Товарную биржу Молдовы в ходе аукциона, состоявшегося 04.08.2010. Согласно Отчету о закупке товаров, представленному Агентству государственных закупок, документация по торгам была предоставлена 15 экономическим агентам, к крайнему сроку были поданы 4 оферты. Победителем был признан офертант ООО “Microcel”, с которым был заключен договор на приобретение 30 автогрейдеров модели “CHANLIN PY165” на сумму 47,16 млн.леев (включая НДС). Впоследствии в дополнительном соглашении от 10.09.2010 стоимость договора была увеличена до 48,7 млн.леев – для приобретения еще одной единицы (всего – 31).

Хотя оферта (приложение № 3 к обязательным квалификационным документам) предусматривает предоставление гарантийного срока – 2 года и “i) бесплатное обеспечение запасными частями в течение гарантийного срока, j) обслуживание в период гарантии и по его окончании”, в договоре о закупках от 04.08.2010 указан пункт о гарантийном сроке в 2 года независимо от сложности технической неполадки без уточнения списка запасных частей. В то же время 23.12.2010 с одним из контрактантов заключен договор о гарантиях и техническом обслуживании, который предусматривает гарантию только на приобретенную единицу техники и платное техническое обслуживание без того, чтобы гарантия распространялась на быстроизнашивающиеся детали.

Через Товарную биржу Молдовы 24.08.2010 были закуплены 30 многофункциональных дорожных машин КМ 800C KAMAZ 65115-848-62. Они были приобретены от КО “Ruta-Prim Service” ООО, признанного победителем (из 4 офертантов) по “самой низкой цене” в размере 37,8 млн.леев. Впоследствии на основании Дополнительного договора от 10.09.2010 ГП “ASD” дополнительно приобрело 3 машины, а стоимость договора увеличилась на 3,8 млн.леев, составив всего 41,6 млн.леев.

Выводы. Осуществление государственных закупок через заключение договоров ГП “ASD” без уточнения в содержании договора обязательных условий, которые вытекают из оферты, может повлечь за собой дополнительные расходы за счет средств дорожного фонда.

Рекомендации руководству МТДИ и ГП “ASD”.

17. Привести заключение договора о государственных закупках в соответствие с обязательными условиями, вытекающими из оферты.

3.6. О расходах по капитальному ремонту (дорог и инженерных сооружений)

Согласно Программе распределении средств дорожного фонда на 2010 год, для капитального ремонта дорог первоначально была утверждена сумма 134,0 млн.леев, которая после ее изменения Постановлением Правительства № 984 от 19.10.2010²⁹, составила 99,8 млн.леев: на 34,2 млн.леев уменьшились ассигнования на капитальный ремонт 15 участков дорог и инженерных сооружений и на ту же сумму увеличились ассигнования на содержание дорог. В 2010 году за счет средств дорожного фонда были выполнены и профинансированы работы по капитальному ремонту на сумму 93,94 млн.леев (на протяженности 142,8 км), что составляет 94,1%, в итоге не было обеспечено освоение 5,9 млн.леев. Ситуация об освоении средств дорожного фонда по объектам представлена в таблице № 4.

__________________

²⁹ Постановление Правительства № 984 от 19.10.2010 “Об утверждении изменений, которые вносятся в Программу распределения средств дорожного фонда на 2010 год” (с последующими изменениями).

Исходя из общей суммы расходов, стоимость ремонта одного км дорог на различных участках варьирует от 161,3 тыс.леев до 3585,4 тыс.леев. Договорные обязательства не были выполнены по 2 объектам и не было освоено средств на сумму 5,66 млн.леев (по дороге R42 “Унгень – Мэкэрешть – Бэрбоень”, 28-31 км, работы выполнены на уровне 10,1%, а неосвоенная сумма составила 4,41 млн.леев, и по дороге L266 “Препелица – Пепень – Бэлэшешть”, 5-8 км, работы выполнены на уровне 86,3%, а неосвоенная сумма была равна 1,25 млн.леев).

Примечание. В процессе аудита Счетная палата потребовала от Министерства строительства и регионального развития провести специализированные проверки объемов выполненных работ на 7 объектах, для которых источником финансирования служили средства дорожного фонда. До завершения аудита какие-либо результаты представлены не были.

Выводы. Руководство МТДИ не обеспечило надлежащего исполнения ответственными лицами Министерства и ГП “ASD” функций по эффективному управлению публичными средствами, предназначенными для работ по содержанию и ремонту дорог.

Администратор ГП “ASD” не обеспечил мониторинг исполнения подрядных договоров законтрактованными операторами, вследствие чего не были освоены средства, выделенные на эти цели (5,66 млн.леев).

Рекомендации руководству МТДИ и ГП “ASD”.

18. Внедрить последовательный механизм организации закупки работ по содержанию, ремонту дорог, а также мониторинг выполнения этих работ в установленные сроки и установленного качества, исключив случаи неосвоения выделенных средств.

19. Предпринять надлежащие меры по обеспечению качества ремонтных работ объектов, предусмотренных в Программе распределения средств дорожного фонда.

IV. ДРУГИЕ КОНСТАТАЦИИ

Отдельные акционерные общества не обеспечили полноту и последовательность регистрации в бухгалтерском учете экономических операций и отнесение доходов к отчетному периоду, а также представление налоговых накладных в момент возникновения налогового обязательства. Так, работы по содержанию автомобильных дорог, выполненные в декабре отчетного года, передаются на основании протоколов и налоговых накладных в январе следующего года и, таким образом, искажается объем доходов и расходов в отчетном году, чем не были соблюдены положения п.13 и п.14 Национального стандарта бухгалтерского учета № 18 “Доход”³⁰ и п.14 Национального стандарта бухгалтерского учета № 3 “Состав затрат и расходов предприятия”³¹. В бухгалтерском учете эти расходы отражаются как “Незавершенное производство”. Согласно финансовым отчетам АО “Drumuri” за 2010 год, по состоянию на 31.12.2010 остаток этих расходов составил 9,7 млн.леев.

__________________

³⁰ Приказ Министерства финансов № 174 от 25.12.1997, Национальный стандарт бухгалтерского учета № 18 “Доход”.

³¹ Приказ Министерства финансов № 174 от 25.12.1997, Национальный стандарт бухгалтерского учета № 3 “Состав затрат и расходов предприятия”.

МТДИ не выполнило в полной мере требования Постановления Счетной палаты № 21 от 20.04.2007³² и № 17 от 09.03.2010³³, которые касаются: проведения инвентаризации национальных автомобильных дорог и их атрибутов, в том числе охранной зоны автомобильных дорог, с регистрацией в установленном порядке в кадастровых органах управляемого недвижимого имущества; установления нормативов содержания национальных дорог; рассмотрения совместно с соответствующими органами ситуации о наличии несоответствия общего количества единиц транспортных средств, зарегистрированных в Республике Молдова, и единиц транспортных средств, прошедших технический осмотр и техническое тестирование, с определением порядка консервации транспортных средств, не прошедших технический осмотр и техническое тестирование. Не выполнено в полной мере и требование, которое содержалось в Постановлении Счетной палаты № 24 от 22.05.2008³⁴ относительно обеспечения формирования, регистрации, актуализации и применения информации Контура “G” из Государственного регистра транспорта согласно регламентирующим положениям.

__________________

³² Постановление Счетной палаты № 21 от 20.04.2007 “По отчету о правильности формирования и эффективности использования дорожного фонда за период 2005-2006 (9 месяцев) гг.”.

³³ Постановление Счетной палаты № 17 от 09.03.2010 “Об утверждении Отчета аудита средств, выделенных из государственного бюджета в 2008 бюджетном году согласно некоторым секретным постановлениям Правительства, десекретизированным в период 13.11.2009 – 25.02.2010 гг.”.

³⁴ Постановление Счетной палаты № 24 от 22.05.2008 “По Отчету аудита соответствия, проведенного в Министерстве информационного развития и некоторых подведомственных учреждениях и предприятиях за 2007 год”.

На протяжении 2010 года министерство провело разграничение участков, занятых национальными автомобильными дорогами общего пользования, которые являются элементом инвентаризации дорог общего пользования и их атрибутов.

Выводы. Руководство ГП “ASD” не обеспечило эффективный менеджмент надлежащей отчетности объемов выполненных работ, что приводит к нарушению финансовой дисциплины, а учетная политика не согласована с положениями законодательства.

Отмечается неполное выполнение требований некоторых постановлений Счетной палаты, вследствие чего отмечаются аналогичные недостатки, которые были констатированы настоящим аудитом.

Рекомендации руководству МТДИ и ГП “ASD”.

20. Предпринять целесообразные меры для обеспечения эффективного финансового менеджмента при адекватном управлении средствами, выделенными из дорожного фонда с четким приведением в соответствие элементов учетной политики с законодательными нормами.

21. Выявить решения и рычаги для обеспечения выполнения требований, выдвинутых Счетной палатой, в том числе связанных с внесением предложений по изменению и дополнению в законодательные акты.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА

В аудитированный период нефункциональность взаимодействия между органами по администрированию платежами в дорожный фонд, а также невыполнение в полной мере своих полномочий органами, наделенными функциями по учету и контролю над образованием и использованием дорожного фонда, привели к тому, что были допущены несоответствия в накоплении и управлении средствами дорожного фонда, что было обусловлено недостатками в порядке планирования доходов и расходов дорожного фонда. Так, уровень исполнения источников дорожного фонда в 2010 году был равен 103,8% против уточненных положений, в том числе по дорожным сборам – в среднем 122,9%, а по типам колебался от 70,0% до 175,0%.

Неадекватное исполнение своих обязательств МТДИ и ГП “Registru”, а также неисполнение требований Счетной палаты, выдвинутых в предыдущих постановлениях, привели к тому, чтобы были допущены несоответствия в функционировании контура “G” – “Учет исполнения налогового законодательства” ГРТ и не была обеспечена необходимой информацией и ГГНИ – в целях налогообложения. Это несоответствие обусловлено тем, что ANTA не провело надлежащий мониторинг деятельности станций технического тестирования, которые не обеспечили полноту ведения учета транспортных средств, подлежащих техническому тестированию, с представлением отчетов по этой информации в установленном порядке.

Проблематичной остается и ситуация с неустановлением обязательной отчетности или декларирования субъектами налогообложения транспортных средств, временно не эксплуатируемых, изъятых из эксплуатации и других автомобилей, которые не сняты с учета ГРТ, что усложняет полноту начисления и взыскания данного сбора и, соответственно, оценку налогооблагаемой базы. В то же время непредставление ими налоговых отчетов обуславливает риск непоступления соответствующих сборов, а также недостоверности переплат, образовавшихся перед государственным бюджетом. В этом контексте отмечается низкий уровень компетентного контроля со стороны налоговых органов над полным и своевременным перечислением источников образования дорожного фонда, что обусловило формирование задолженностей по различным платежам, связанным с дорожным фондом.

Низкий уровень ответственности сторон, причастных к процессу управления разрешениями ЕКМТ, привел к несоблюдению действующих в этой сфере нормативных актов, что обусловило непоступление в государственный бюджет названного сбора в полном объеме и в установленные сроки.

Невключение в регулирующие нормы Министерства финансов соответствующих регламентаций привело к недостоверной отчетности по разд.123.06 “Штрафы за несоблюдение правил пассажирских перевозок, повреждение автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог”.

Нынешний порядок распределения средств дорожного фонда на работы по содержанию и ремонту дорог влечет за собой неодинаковый подход и нетранспарентную оценку расходов на содержание одного км дороги.

Процесс закупки работ по строительству и ремонту объектов, финансируемых за счет средств дорожного фонда, проведенный ГП “ASD”, осуществляется с недостатками и, как следствие, не обеспечен надлежащий мониторинг, что обуславливает невыполнение в срок законтрактованных работ, неприменение санкций в отношении экономических операторов, которые не выполняют договорные обязательства, необоснованное продление срока исполнения работ и т. д.

Руководство ГП “ASD” не обеспечило эффективный менеджмент надлежащей отчетности по объему выполненных работ, что приводит к нарушению финансовой дисциплины, учетные политики не согласованы с законодательными положениями.