Определение N 59 от 02.04.2026 о неприемлемости обращения № 213g/2025 г. об исключительном случае неконституционности некоторых положений ст.19 ч.(1) п.2) и ст.29/1 ч.(10) п.b) Закона № 131 от 8 июня 2012 года о государственном контроле (основания для осуществления внезапного контроля и применения ограничительных мер в рамках государственных проверок)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 213g/2025 г. об исключительном случае

неконституционности некоторых положений ст.19 ч.(1) п.2) и ст.29¹ ч.(10)

п.b)  Закона № 131 от 8 июня 2012  года  о  государственном  контроле

(основания для осуществления внезапного контроля и применения

ограничительных мер в рамках государственных проверок)

№ 59  от  02.04.2026

 (в силу 02.04.2026) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 206-209 ст. 77 от 14.05.2026

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Серджиу ЛИТВИНЕНКО,

Ион МАЛАНЧУК,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА, судьи,

при участии помощника судьи Андрея Харбуз,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 9 октября 2025 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 2 апреля 2026 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности следующих положений Закона № 131 от 8 июня 2012 года о государственном контроле:

- "о грубом нарушении правил безопасности либо надежности, а также о грубых нарушениях основных прав и свобод" и "представляют явную и непосредственную угрозу для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества лиц", содержащихся в ст.19 ч.(1) п.2);

- "в зависимости от критериев риска, тяжести нарушений и потенциального размера ущерба, а также от предусмотренных специальными законами норм контролирующие органы применяют следующие виды ограничительных мер: (i) приостановление права на осуществление некоторых видов деятельности, на использование товаров/оборудования путем приостановления действия или отзыва разрешительного документа в соответствии с частью (3); (ii) приостановления регистрации в официальных реестрах или исключения из них", содержащихся в ст.29¹ ч.(10) п.b). Обращение было представлено адвокатом Георгием Постолаки в интересах ООО "CONECT-VIM" в рамках дела № 2 p/s-601/2025, рассматриваемого судом Кишинэу (сектор Чентру).

2. Обращение в Конституционный суд направила судья суда Кишинэу Анжела Фурдуй в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

A. Обстоятельства основного спора

3. Национальное агентство по общественному здоровью 17 апреля 2025 года выдало учреждению раннего образования ООО "CONECT-VIM" санитарное разрешение на осуществление деятельности № 024544.

4. В результате внезапного контроля, в ходе которого были выявлены отклонения от нормативного законодательства, Агентство 3 сентября 2025 года запретило CONECT-VIM использовать в экономической деятельности одно из помещений и вынесло несколько предписаний.

5. Решением № 1 от 11 сентября 2025 года Агентство отозвало у образовательного учреждения санитарное разрешение № 024544, выданное 17 апреля 2025 года.

6. Агентство 11 сентября 2025 года подало в суд Кишинэу заявление, потребовав утвердить решение об отзыве санитарного разрешения № 024544 от 17 апреля 2025 года.

7. В ходе рассмотрения дела адвокат Георге Постолаки представил в интересах CONECT-VIM запрос об исключительном случае неконституционности некоторых положений ст.19 ч.(1) п.2) и ст.29¹ ч.(10) п.b) Закона № 131 от 8 июня 2012 года о государственном контроле, указанных выше в § 1.

8. Определением от 1 октября 2025 года судья по делу удовлетворила запрос об исключительном случае неконституционности и направила обращение в Конституционный суд для разрешения.

B. Применимое законодательство

9. Применимые положения Конституции:

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 22

Необратимость закона

"Никто не может быть осужден за действия или бездействие, которые в момент их совершения не составляли преступления. Не может также налагаться наказание более тяжкое, нежели то, которое могло быть применено в момент совершения преступления".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 46

Право частной собственности и ее охрана

"(1) Право частной собственности, а также долговые обязательства, взятые на себя государством, гарантируются.

(2) Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в случае установленной законом общественной необходимости при условии справедливого и предварительного возмещения.

(3) Законно добытое имущество не может быть конфисковано. Законность добытого подразумевается.

(4) Имущество, предназначенное, использованное для совершения преступлений или правонарушений либо добытое в результате совершения преступлений или правонарушений, может быть конфисковано только в соответствии с законом.

(5) Право частной собственности обязывает к соблюдению требований защиты окружающей среды и обеспечению добрососедства, а также к соблюдению других требований, которые согласно закону возлагаются на собственника.

(6) Право наследования частной собственности гарантируется".

10. Применимые положения Закона № 131 от 8 июня 2012 года о государственном контроле:

Статья 5¹

Общие пределы контроля и связанных с ним мер

"(1) Контроль инициируется только вследствие анализа и оценки рисков. Усилия и время, затраченные на контроль, а также применяемый метод контроля должны быть соразмерны установленной степени риска.

(2) Контроль осуществляется только на основании и в пределах проверочного листа, применимого к области, виду и объекту данного контроля. Проверочный лист применяется только в случае его утверждения нормативным актом профильного министерства в соответствии с требованиями, установленными Правительством и настоящим законом, по предложению соответствующего контролирующего органа и после публичных консультаций. Утвержденный проверочный лист публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова, а также на электронной странице контролирующего органа.

(3) Контролирующий орган соотносит свои действия и меры, применяемые им в процессе осуществления контроля, со следующими степенями тяжести нарушения законодательства:

a) незначительные – нарушения законодательства, которые возможно устранить без негативного воздействия на текущую предпринимательскую деятельность лица и которые не представляют явной угрозы для основных прав и свобод, являющихся целью настоящего закона, для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества лиц;

b) серьезные – нарушения законодательства, которые невозможно устранить в ходе контроля, для устранения которых необходимо и возможно предоставить определенный срок и которые создают явную, но не непосредственную угрозу для основных прав и свобод, являющихся целью настоящего закона, для окружающей среды либо для жизни, здоровья и имущества проверяемого лица и/или его работников либо создают явную, но не непосредственную угрозу для общества, которая станет непосредственной, если не будет устранена в указанный срок;

c) тяжкие – нарушения законодательства, устранение которых невозможно в ходе контроля, а действия в их отношении в этом смысле должны быть предприняты незамедлительно, и которые создают явную и непосредственную угрозу для основных прав и свобод, являющихся целью настоящего закона, для окружающей среды либо для жизни, здоровья и имущества проверяемого лица и/или его работников либо для общества. К тяжким нарушениям приравниваются серьезные нарушения, которые не были устранены в течение указанного в предписании срока.

(4) В случае незначительных нарушений выносятся лишь предписания, указывающие, какие нарушения необходимо устранить, и рекомендующие способы устранения, однако не могут применяться санкции, предусмотренные законом о правонарушениях или иными законами, и ограничительные меры.

(5) В случае серьезных нарушений помимо рекомендаций по их устранению и предоставления соответствующего срока могут применяться санкции, однако не могут применяться ограничительные меры.

(6) В случае тяжких нарушений указываются способы их устранения и применяются, по обстоятельствам, санкции и/или ограничительные меры в соответствии с законодательством".

Статья 19

Основания и условия осуществления внезапного контроля

"(1) Контролирующий орган может принять решение о проведении внезапного контроля в отношении лица, основанное на оценке риска, а также может выдать инспектору направление на контроль, только в случае:

(2) наличия подкрепленных имеющимися у контролирующих органов доказательствами информации/сигналов, в том числе установленных по собственной инициативе, о ситуациях аварийного характера, инцидентах или грубом нарушении правил безопасности либо надежности, а также о грубых нарушениях основных прав и свобод, которые являются целью настоящего закона, о ситуациях, которые представляют явную и непосредственную угрозу для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества лиц либо ущемляют основные права и свободы, являющиеся целью настоящего закона:

[…]".

Статья 29¹

Ограничительные меры

"[…]

(9) Ограничительные меры выбираются и применяются исходя из принципов:

а) законности – применяются только ограничительные меры, прямо предусмотренные законом, в пределах и порядке, установленных нормативной базой;

b) эффективности – ограничительные меры применяются только в том случае, если они могут устранить угрозу или по меньшей мере предотвратить либо уменьшить причиненный или потенциальный ущерб;

c) рациональности – следует избегать применения ограничительных мер в отсутствие очевидных угроз или в целях предотвращения незначительного ущерба, а также в случаях, когда нарушение или угроза могут быть устранены в ходе контроля, даже если нарушение может быть квалифицировано как тяжкое;

d) соразмерности – следует избегать введения ограничительных мер в чрезмерном объеме, определять наименее обременительные и затратные для проверяемого лица меры в пределах, необходимых для устранения непосредственной угрозы, с учетом серьезности нарушений и размера потенциального ущерба.

(10) В зависимости от критериев риска, тяжести нарушений и потенциального размера ущерба, а также от предусмотренных специальными законами норм контролирующие органы применяют следующие виды ограничительных мер:

b) приостановление права на осуществление некоторых видов деятельности, на использование товаров/оборудования путем:

– приостановления действия или отзыва разрешительного документа в соответствии с частью (3);

– приостановления регистрации в официальных реестрах или исключения из них;

– ограничения доступа к онлайн-интерфейсам или удаления контента, относящегося к опасной продукции, с отображением предостережения для конечных пользователей;

c) установление запрета на использование в хозяйственной деятельности помещений, оборудования, транспортных средств и других средств производства (с проведением или без проведения их опечатывания);

d) изъятие опасной продукции с уничтожением (ликвидацией) или без уничтожения (ликвидации) такой продукции либо приведение ее в состояние, исключающее возможность дальнейшего использования;

е) изъятие, отзыв с рынка опасной продукции или введение органами контроля, осуществляющими функции по надзору за рынком, запрета на размещение такой продукции на рынке.

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

11. По мнению автора обращения, словосочетания "грубое нарушение", "явная и непосредственная угроза", "тяжесть нарушений", "потенциальный размер ущерба" и "критерии риска", содержащиеся в оспариваемых нормах, не соблюдают требования ясности закона, что приводит к их расширительному толкованию со стороны государственных органов и ограничению прав предпринимателей. Вместе с тем автор обращения считает, что ограничительные меры, основанные на расплывчатых критериях, нарушают свободу экономической деятельности и право собственности.

12. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.1, ст.4, ст.20, ст.22, ст.23, ст.46 и ст.54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

13. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

14. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов, в рассматриваемом случае некоторых положений Закона о государственном контроле, входит в компетенцию Конституционного суда.

15. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом по ходатайству адвоката стороны процесса в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

16. Предметом обращения являются указанные выше в § 1 положения ст.19 ч.(1) п.2), ст.29¹ ч.(10) п.b) Закона № 131 от 8 июня 2012 года о государственном контроле, которые ранее не составили предмет конституционного контроля.

17. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено по делу об утверждении решения, которым было отозвано санитарное разрешение № 024544 от 17 апреля 2025 года. Конституционный суд допускает, что оспариваемые положения будут приняты во внимание судебной инстанцией при рассмотрении дела, в рамках которого было заявлено об исключительном случае неконституционности.

18. Другим обязательным условием для рассмотрения обращения об исключительном случае неконституционности по существу является действие одного из основных прав. Так, Конституционный суд изучит исходя из аргументов автора обращения, совершают ли оспариваемые положения вмешательство в основные права (см. ОКС № 87 от 25 июля 2024 г., § 15).

19. По утверждениям автора обращения, оспариваемые положения противоречат ст.1 (верховенство права), ст.4 (права и свободы человека), ст.20 (свободный доступ к правосудию), ст.22 (необратимость закона), ст.23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), ст.46 (право частной собственности и ее охрана) и ст.54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод) Конституции.

20. Касательно действия ст.1 и ст.4 Конституции, Конституционный суд подчеркивает, что они носят общий характер, содержат требования, которые лежат в основе любого правового регулирования, не могут составлять отдельные и самостоятельные обоснования и, как правило, могут быть приведены в качестве ссылки, если установлена их применимость вместе с другими положениями Конституции (см. ОКС № 141 от 25 сентября 2025 г., § 17).

21. Конституционный суд напоминает, что ст.23 и ст.54 Конституции не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией (см. ОКС № 73 от 20 июня 2024 г., § 23).

22. Что касается ст.20 Конституции, Конституционный суд отмечает, что автор не обосновал, каким образом оспариваемые положения нарушают указанные конституционные нормы. Конституционный суд подчеркивает, что простое перечисление некоторых статей Конституции, а также ссылка на суждения из практики Конституционного суда и ЕСПЧ в отсутствие собственного обоснования не является подлинной критикой о неконституционности (см. ОКС № 114 от 26 сентября 2023 г., § 16). Ранее Конституционный суд подчеркнул, что не может заменить автора обращения об исключительном случае неконституционности в изложении доводов о неконституционности, так как это означало бы осуществить контроль по собственной инициативе (см. ОКС № 93 от 1 августа 2023 г., § 23; ОКС № 46 от 14 мая 2024 г., § 20).

23. В отношении аргументов о действии ст.22 Конституции Конституционный суд отмечает, что положения этой статьи гарантируют необратимость уголовного закона в широком смысле понятия "уголовный" (которое включает уголовное право и право о правонарушениях), то есть принцип законности уголовного обвинения и уголовного наказания (nullum crimen, nulla poena sine lege). Так, требования ст.22 Конституции действуют в отношении норм уголовного материального права (см. ОКС № 70 от 6 июля 2023 г., § 22; ОКС № 87 от 25 июля 2023 г., § 22). Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения не определяют преступления или наказания и не имеют отношения к уголовному обвинению, следовательно, данная статья не применима по настоящему делу.

24. Касательно действия ст.46 Конституции Конституционный суд отмечает, что лицензия, авторизация или разрешение на осуществление какой-либо экономической деятельности являются "имуществом" по смыслу ст.1 Протокола № 1 к Конвенции. Прекращение или отзыв лицензии приравнивается к вмешательству в право лиц на уважение их имущества, в том числе на уважение экономических интересов, связанных с их делом (см. ПКС № 6 от 16 апреля 2025 г., § 39).

25. Конституционный суд отмечает, что автор обращения обосновывает свою критику о неконституционности тем, что отзыв санитарного разрешения на осуществление деятельности на основании неясных и непредсказуемых норм равносилен произвольной экспроприации имущества.

26. Поставив перед собой цель консолидировать правовое и институциональное законодательство в области государственного контроля над предпринимательской деятельностью, законодатель установил, среди прочего, что контроль инициируется только вследствие анализа и оценки рисков. Усилия и время, необходимые для проведения контроля, а также применимый метод контроля, должны быть соразмерны установленной степени риска. В то же время контролирующий орган соотносит свои действия и меры, применяемые им в процессе осуществления контроля, со следующими степенями тяжести нарушения законодательства: (i) незначительные; (ii) серьезные; (iii) тяжкие (см. ст.5¹ ч.(3) Закона о государственном контроле).

27. Относительно аргументов автора обращения о неясности словосочетания "грубое нарушение" в ст.19 ч.(1) п.2) Закона о государственном контроле Конституционный суд отмечает, что законодатель в законе определяет содержание данного понятия: серьезное нарушение – это нарушение законодательства, которое невозможно устранить в ходе контроля, для устранения которого необходимо и возможно предоставить определенный срок и которое создает явную, но не непосредственную угрозу для основных прав и свобод, для окружающей среды либо для жизни, здоровья и имущества проверяемого лица и/или его работников либо создает явную, но не непосредственную угрозу для общества, которая станет непосредственной, если не будет устранена в указанный срок (см. ст.5¹ ч.(3) п.b) Закона о государственном контроле).

28. Относительно аргументов автора обращения о неясности словосочетания "явную и непосредственную угрозу" в ст.19 ч.(1) п.2) Закона о государственном контроле Конституционный суд отмечает, что законодатель относит данное понятие к категории "тяжких нарушений" законодательства, предусмотренной в ст.5¹ ч.(3) п.с) указанного выше закона. Согласно данному положению, считаются тяжкими нарушения законодательства, устранение которых невозможно в ходе контроля, а действия в их отношении в этом смысле должны быть предприняты незамедлительно, и которые создают явную и непосредственную угрозу для основных прав и свобод, для окружающей среды либо для жизни, здоровья и имущества проверяемого лица и/или его работников либо для общества. К тяжким нарушениям приравниваются серьезные нарушения, которые не были устранены в течение указанного в предписании срока.

29. Конституционный суд подчеркивает, что контроль завершается составлением со стороны инспекторов протокола, который в обязательном порядке должен содержать такие сведения, как основание и вид контроля, заключение и результаты контроля, а также положения законодательных и нормативных актов, нарушенные проверяемым лицом (см. ст.28 ч.(2) п.b), п.d), п.g) и п.h) Закона о государственном контроле).

30. Конституционный суд отмечает, что, в зависимости от критериев риска, тяжести нарушений и потенциального размера ущерба, а также от предусмотренных специальными законами норм, контролирующие органы наделены законодателем компетенцией применять различные виды ограничительных мер: (i) приостановление хозяйственной деятельности лица, подлежащего контролю, проверяемого подразделения или объекта либо его части; (ii) приостановление права на осуществление некоторых видов деятельности, на использование товаров/оборудования путем: приостановления действия или отзыва разрешительного документа в соответствии с частью (3); приостановления регистрации в официальных реестрах или исключения из них; ограничения доступа к онлайн-интерфейсам или удаления контента, относящегося к опасной продукции, с отображением предостережения для конечных пользователей; (iii) установление запрета на использование в хозяйственной деятельности помещений, оборудования, транспортных средств и других средств производства; (iv) изъятие опасной продукции с уничтожением (ликвидацией) или без уничтожения (ликвидации) такой продукции либо приведение ее в состояние, исключающее возможность дальнейшего использования; (v) изъятие, отзыв с рынка опасной продукции или введение органами контроля, осуществляющими функции по надзору за рынком, запрета на размещение такой продукции на рынке (см. ст.29¹ ч.(10) Закона о государственном контроле).

31. Конституционный суд отмечает, что несмотря на наделение законодателем контролирующих органов компетенцией применять различные ограничительные меры, выбор и применение этих мер не производится автоматически, а в соответствии с принципами законности, эффективности, рациональности и соразмерности. Так, мера должна быть адекватной и в пределах, необходимых для устранения выявленного риска, для предотвращения и уменьшения ущерба и не должна быть обременительной для лица, в отношении которого производится проверка, учитывая серьезность выявленных нарушений и размер потенциального ущерба (см. ст.29¹ ч.(9) Закона о государственном контроле).

32. Более того, до принятия решения об отзыве разрешительного документа контролирующий орган, выявивший нарушения законодательства, обязан вынести предписание для устранения этих нарушений. Если инспектор устанавливает, что нарушения были устранены, лицо, в отношении которого была проведена проверка, освобождается полностью или частично от санкции, применяемой в соответствии с законом (см. ст.29 ч.(1), ч.(4) и ч.(8) Закона о государственном контроле).

33. Если лицо не устраняет нарушения законодательства в установленный срок, контролирующий орган, который вынес предписание, в зависимости от степени опасности (см. ст.5¹ ч.(3) Закона № 131/2012), может издать другое предписание с включением или без включения ограничительных мер и/или может применить санкции, предусмотренные законом (см. ст.29 ч.(7) и ст.29¹ ч.(3) Закона № 131/2012), направив соответствующе заявление в компетентный суд.

34. Процедура отзыва разрешительных документов регулируется также статьями 278¹⁰ – 278¹⁴ Гражданского процессуального кодекса. Так, в случае отзыва разрешительного документа компетентный орган обязан уточнить информацию о серьезности нарушения законодательства, срок, предоставленный для устранения недостатков, и способ устранения выявленных недостатков (см. ст.278¹¹ Гражданского процессуального кодекса).

35. Исходя из системного анализа законодательства, Конституционный суд приходит к выводу, что мера отзыва разрешительных документов применяется к допускающим нарушения правообладателям постепенно и сопровождается гарантиями, способными обеспечить соблюдение равновесия между индивидуальными и общими интересами, наделяя компетентный суд правом решать, устранил ли правообладатель обстоятельства, повлекшие вынесение предписаний, или нет и, соответственно, распоряжаться об отзыве разрешительного документа или нет (см., mutatis mutandis, ОКС № 149 от 2 октября 2025 г., § 46).

36. В этом контексте Конституционный суд напоминает, что законодательное положение не может быть оторвано от правовой системы, частью которой оно является, и не может действовать изолированно. Напротив, его следует рассматривать в совокупности с другими действующими положениями, как часть согласованной правовой системы (см. ОКС № 138 от 29 сентября 2022 г., § 33).

37. Учитывая вышесказанное, Конституционный суд заключает, что соответствующие правовые положения позволяют судебной инстанции рассматривать обоснованность и соразмерность указанной меры по конкретному делу. Следовательно, Конституционный суд отмечает, что обращение в этой части является явно необоснованным.

38. Более того, Конституционный суд отмечает, что в действительности аргументы автора обращения касаются интерпретации и применения закона. Конституционный суд напоминает, что вопросы, связанные с толкованием и применением закона, не относятся к компетенции Конституционного суда (см. ОКС № 78 от 4 июля 2024 г., § 38; ОКС № 34 от 13 марта 2025 г., § 23). Эти полномочия по определению принадлежат судебным инстанциям (см. ОКС № 146 от 2 октября 2025 г., § 29).

39. Ввиду того, что не было доказано действие основного права, предусмотренного Конституцией, Конституционный суд отмечает, что не подлежат применению по делу и положения ст.1, ст.4, ст.23 и ст.54 Конституции.

40. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд отмечает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.27 ч.(3) п.d) и п.f) и ч.(4) п.d), ст.37 и ст.40 Закона о Конституционном суде, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности некоторых положений ст.19 ч.(1) п.2) и ст.29¹ ч.(10) п.b) Закона № 131 от 8 июня 2012 года о государственном контроле, представленное адвокатом Георгием Постолаки в интересах ООО "CONECT-VIM" в рамках дела № 2 p/s-601/2025, рассматриваемого судом Кишинэу (сектор Чентру).

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".