Постановление N 17 от 10.06.98 о контроле конституционности Постановления Парламента Республики Молдова N 1288-ХIII от 22 июля 1997 г. "Об Индивидуальном проекте реорганизации и приватизации Государственного предприятия "Moldtelecom"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ о контроле конституционности Постановления Парламента Республики Молдова N 1288-ХIII от 22 июля 1997 г. "Об Индивидуальном проекте реорганизации и приватизации Государственного предприятия "Moldtelecom" Nr.17 от 10.06.98 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 62-65/27 от 09.07.1998 * * * Именем Республики Молдова Пленум Конституционного суда в составе: Павел БАРБАЛАТ - председатель Михай КОТОРОБАЙ - судья-докладчик Константин ЛОЗОВАНУ - судья Георге СУСАРЕНКО - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья при участии Алены Балабан, секретаря суда, Виктора Степанюка, депутата Парламента, Виктора Чекана, депутата Парламента, председателя Комиссии по контролю и петициям, Эдуарда Мазура, депутата Парламента ХIII созыва, Иона Крянгэ, начальника Юридического управления Аппарата Парламента, представителя Парламента, Стеллы Школа, заместителя министра связи и информатики, представителя Правительства, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.43 Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности постановления Парламента Республики Молдова N 1288-ХIII от 22 июля 1997 года "Об Индивидуальном проекте реорганизации и приватизации Государственного предприятия "Moldtelecom"* . -------------------------------------------- * М.О., 1997 г., N 67-68, ст.563 Основанием для рассмотрения дела послужили обращение депутатов Парламента ХIII созыва Эдуарда Мазура, Михаила Сидорова, Вилея Носова, Александру Немцева, Виктора Степанюка, Петру Шорникова, Алексея Городински, Василе Гончара, Николае Штефанец, Валериу Сеника от 25 ноября 1997 года и обращение депутата Парламента Виктора Чекана от 19 января 1998 года, представленные в Конституционный суд в соответствии со ст.24 и 25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и 39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определениями от 12 января и 3 февраля 1998 года Конституционный суд принял обращения к рассмотрению, объединил их в одном производстве и включил в повестку дня. Проанализировав материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы сторон, Конституционный суд у с т а н о в и л: 22 июля 1997 года Парламент Республики Молдова принял Постановление N 1288-ХIII "Об Индивидуальном проекте реорганизации и приватизации Государственного предприятия "Moldtelecom" (далее: Постановление Парламента, Индивидуальный проект, предприятие "Moldtelecom", Общество "Moldtelecom"), которым утвердил вышеназванный проект. Постановление вступило в силу со дня принятия. Во исполнение Закона N 390-ХIII от 15 марта 1995 года "О Государственной программе приватизации на 1995-1996 годы" Индивидуальный проект предусматривает порядок реорганизации и приватизации предприятия "Moldtelecom". Авторы обращений полагают, что отдельные положения Индивидуального проекта, являющегося составной частью Постановления Парламента, не соответствуют конституционным нормам и приводят следующие аргументы. Конкретные меры, предусмотренные Индивидуальным проектом, не соответствуют основным принципам самого проекта, законам Республики Молдова и, как следствие, Конституции страны, что приведет к негативным последствиям для экономики, национальной безопасности, суверенитета государства, а также к ущемлению основных прав и свобод. Подчеркивая возрастающее значение электросвязи в осуществлении предпринимательской деятельности, в ускорении перехода Республики Молдова к рыночной экономике, авторы обращения считают, что в случае предоставления Обществу "Moldtelecom" исключительных полномочий до 2005 года на осуществление основных услуг в области электросвязи (разд. III гл.2 Индивидуального проекта), на долю свободной конкуренции остаются только второстепенные услуги электросвязи, составляющие незначительную часть в общем объеме услуг электросвязи. По мнению авторов обращений, замена государственной монополии в области электросвязи монополией Общества "Moldtelecom" со смешанным капиталом, намеченная Индивидуальным проектом, является доказательством игнорирования принципа управления процессом перехода отрасли электросвязи к режиму конкуренции. В обращениях в качестве аргументов приведены положения Индивидуального проекта, согласно которым иностранный инвестор обеспечит строгий контроль за оперативным управлением и будет защищен посредством предоставления ему права назначать определенное число членов правления Общества "Moldtelecom" (разд.V гл.I п.f) Индивидуального проекта), то есть Обществом будет управлять иностранная компания. Приведенные положения Индивидуального проекта, по мнению авторов обращения, противоречат ст.9 ч.(3), ст.126 ч.(1) и (2) п.а), b) и с) Конституции, ст.5 ч.1 Закона N 906-ХII от 29 января 1992 года "Об ограничении монополистической деятельности и развитии конкуренции", ст.13 ч.(5) Закона N 520-ХIII от 7 июля 1995 года "Об электросвязи", Закону N 390-ХIII от 15 марта 1995 года "О Государственной программе приватизации на 1995-1996 годы". Они отмечают также, что средства электросвязи, которыми располагает предприятие "Moldtelecom", являются ни чем иным, как путями сообщения и, согласно ст.127 ч.(4) Конституции, являются объектами исключительно публичной собственности, следовательно, не подлежат приватизации. Положения Индивидуального проекта противоречат ст.30 Конституции, согласно которой государство обеспечивает тайну писем, телеграмм и других почтовых отправлений, телефонных переговоров и иных законных видов связи, тем самым ущемляется основное право лица на тайну переписки. Проанализировав Постановление Парламента, изучив аргументы авторов обращений, действующее законодательство в области электросвязи, соотнеся их с положениями Конституции, Конституционный суд отмечает следующее. Индивидуальный проект реорганизации и приватизации Государственного предприятия "Moldtelecom" охватывает основные задачи в области электросвязи. Стратегия реорганизации области электросвязи предусматривает: а) привлечение новых инвестиций в отрасль связи из иностранных и внутренних источников; b) реорганизацию на коммерческой основе существующих структур управления (разд.I ч.1 и 3 Индивидуального проекта). В целях модернизации телефонных услуг и обеспечения доступа к основным услугам электросвязи, внедрения новых видов услуг предприятие "Moldtelecom" согласно Индивидуальному проекту, должно перестроить деятельность и усовершенствовать методы управления путем реорганизации предприятия в акционерное общество. Имеющееся имущество предприятия "Moldtelecom" составит долю государства в размере 60% и войдет в уставный капитал Общества "Moldtelecom", образуемого совместно со стратегическим партнером. В соответствии со своим Постановлением N 628 от 11 сентября 1995 года Правительство начало процесс подбора стратегического партнера для предприятия "Moldtelecom" посредством международного тендера. Интеграция Общества "Moldtelecom" в процесс регламентации деятельности отрасли электросвязи будет осуществляться путем предоставления ему лицензии на деятельность в соответствии с Законом об электросвязи (разд.II гл.2 Индивидуального проекта). Общая регламентация деятельности отрасли связи (разд.III Индивидуального проекта) основывается на следующих принципах: 1) преимущество свободной конкуренции на рынке; 2) необходимость управления переходом отрасли связи от режима государственной монополии к режиму конкуренции, основанному на экономических принципах; 3) необходимость значительных первоначальных инвестиций для доведения базовой инфраструктуры отрасли связи до уровня международных стандартов. Содержание общей регламентации в области электросвязи (разд.III гл.2 Индивидуального проекта) предусматривает предоставление исключительных полномочий Обществу "Moldtelecom" до 2005 года на осуществление деятельности в области международных телекоммуникаций, на оказание основных услуг электросвязи в пределах страны (междугородные и местные) и других специальных услуг. После 2005 года деятельность в отрасли электросвязи будет открыта для свободной конкуренции с предоставлением лицензий локальным телефонным операторам. Лицензия GSM (стандарт для цифровой системы мобильной телефонной связи) предоставляется для мобильной радиотелефонной связи по результатам открытого тендера. Другие способы регламентации в области электросвязи предусматривают предоставление лицензии без количественных ограничений, но с ограниченными правами (для независимых систем, подключенных к телефонной сети общего пользования) или в зависимости от свободных радиочастот (радиопэйджинг). Свободная конкуренция с условием получения типовых лицензий предусмотрена для деятельности сетей, нуждающихся в использовании радиочастот, для других услуг и оконечного оборудования, которые в определенной мере обусловлены решением чисто технических вопросов. Подвергнув анализу постановление Парламента, Конституционный суд считает, что положения Индивидуального проекта в части, касающейся направлений отраслевой политики, отраслевой стратегии, в частности реорганизации предприятия "Moldtelecom" в акционерное общество, процесса отбора стратегического партнера для предприятия "Moldtelecom" посредством открытого международного тендера, утверждения схемы общей регламентации в области электросвязи, обусловлены экономическими и социальными отношениями, существующими в стране, соответствуют конституционному режиму Республики Молдова и действующему законодательству в данной области. Вместе с тем, Суд констатирует, что не соответствуют действующему законодательству положения Индивидуального проекта, регламентирующие оказание услуг электросвязи, на сегодняшний день закрытых для конкуренции, обеспечение особого статуса для Республики Молдова в области общей политики общества, передачи прав собственности, стратегических направлений деятельности Общества "Moldtelecom". Согласно разд.IV гл.1 Индивидуального проекта, меры по реорганизации предприятия "Moldtelecom" являются гарантией эффективной деятельности отрасли связи в целях удовлетворения потребностей пользователей и страны в целом. Планируемые улучшения в структуре услуг согласно положениям Индивидуального проекта предусматривают жесткую, но сбалансированную регламентацию, в особенности в отношении услуг электросвязи, на сегодняшний день закрытых для конкуренции, регламентацию, способную уравновесить получение прибыли с задачей защиты категорий малообеспеченных потребителей. Предоставление Обществу "Moldtelecom" на определенный период исключительных полномочий по оказанию основных услуг электросвязи может быть оправдано только при условии строгой специфической регламентации его деятельности (разд.IV гл.1 ч.1 и 2 Индивидуального проекта). Индивидуальный проект предусматривает, что реорганизация, приватизация и последующая деятельность вновь созданного совместного предприятия осуществляются согласно Закону о приватизации, другим действующим законам и нормативным актам. Постановление Парламента было принято на основании Закона N 390-ХIII от 15 марта 1995 года "О Государственной программе приватизации на 1995-1996 годы"* . Ст.10 ч.3 п.b) данного закона предусматривает, что объекты, являющиеся уникальными в своем роде предприятиями, подлежат приватизации на основе индивидуальных проектов, а в Приложении 3 к Закону предусмотрена возможность приватизации предприятия "Moldtelecom" на основании Индивидуального проекта. ------------------------------------------ * М.О., 1995 г., N 24, ст.283. Согласно ст.45 Закона N 1217-ХIII от 25 июня 1997 года "О программе приватизации на 1997-1998 годы"**, приватизация имущества предприятий отраслей инфраструктуры национального значения (топливно-энергетического комплекса, транспорта и связи, подотраслей коммунального хозяйства, в том числе обеспечивающих снабжение питьевой водой) осуществляется на основе индивидуальных проектов, утвержденных Парламентом по предложению Правительства. Включение предприятия "Moldtelecom" в Список объектов, приватизируемых на основе индивидуальных проектов, утвержденный Парламентом (составная часть Программы приватизации), свидетельствует о значимости данного предприятия для национальной экономики Республики Молдова. ------------------------------------------- ** М.О., 1997 г., N 59-60, ст.518. Ст.126 ч.(2) Конституции предусматривает, что государство должно обеспечивать регулирование экономической деятельности и управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом. В этих целях Парламент принял Закон N 390-ХIII от 15 марта 1995 года "О Государственной программе приватизации на 1995-1996 годы", положения которого послужили основанием для принятия Постановления Парламента "Об Индивидуальном проекте реорганизации и приватизации Государственного предприятия "Moldtelecom". Вместе с тем, согласно ст.10 Закона N 845-ХII от 3 января 1992 года "О предпринимательстве и предприятиях" в редакции Закона N 1167-ХIII от 30 апреля 1997 года "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты", предприятие вправе заниматься любыми видами деятельности за исключением тех, которые запрещены законом. Однако оказание телеграфных услуг и услуг международной связи разрешено только государственным предприятиям. Поскольку реорганизация предусматривает создание на базе предприятия "Moldtelecom" акционерного общества (совместное предприятие), положение Индивидуального проекта (п.1 гл.2 разд.III), согласно которому Обществу "Moldtelecom" предоставляются исключительные полномочия по осуществлению деятельности в области международной связи до 2005 года, необоснованно с точки зрения Конституции. Согласно ст.9 ч.(3), ст.126 ч.(1) и (2) п.b) Конституции основополагающими факторами экономики являются рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция, частная и публичная собственности, включение их в свободную конкуренцию. Государство должно обеспечить свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов. Данные конституционные положения не соблюдены в п.1-3 гл.2 разд.III Индивидуального проекта, согласно которым права на оказание основных услуг связи в стране (междугородные и местные) предоставляются до 2005 года исключительно Обществу "Moldtelecom", а право на деятельность в области мобильной телефонной связи и мобильной радиотелефонной связи можно будет получить путем предоставления единственной лицензии GSM по результатам открытого тендера. Согласно ст.5 Закона N 906-ХIII от 29 января 1992 года "Об ограничении монополистической деятельности и развитии конкуренции", органам власти и управления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, направленные на ограничение самостоятельности субъектов предпринимательства, создание дискриминационных или, напротив, благоприятных условий для деятельности остальных субъектов предпринимательства, если такие акты или действия приводят либо могут привести к ограничению конкуренции и (или) ущемлению интересов субъектов предпринимательства. Законом также запрещено препятствовать деятельности субъектов предпринимательства в какой-либо сфере, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Синтагма "в особенности в отношении услуг электросвязи, на сегодняшний день закрытых для конкуренции" из ч.1 гл.1 разд.IV и пункт е) ч.3 гл.1 разд.V Индивидуального проекта, предусматривающий, что устав Общества "Moldtelecom" обеспечит Республике Молдова особый статус с предоставлением права veto, в частности, в отношении общей политики общества, передачи прав собственности (которые должны быть четко определены), а также стратегических направлений деятельности, соотнесенные с положениями Конституции Республики Молдова (ст.9, 126, 127 ч.(1) и (2) о рыночной экономике, о свободе и охране всех форм собственности, добросовестной конкуренции, представляются необоснованными. Согласно ст.127 ч.(4) Конституции, пути сообщения являются объектом исключительно публичной собственности. Ст.32 ч.(3) Закона о Государственной программе приватизации на 1995-1996 годы предусматривает и некоторые ограничения при проведении приватизации. Согласно данному закону в отрасли электросвязи не подлежат приватизации городские и районные телефонные станции, радио, телевидение, системы радиорелейной связи, почтовые отделения, составляющие единую государственную систему связи. Данное положение полностью соответствует ст.3 ч.(4) Закона об электросвязи, предусматривающей, что средства и сети электросвязи, которые могут находиться только в государственной собственности, определяются соответствующими нормативными актами. Согласно ст.5 ч.(1), ст.7 и 8 Закона об электросвязи Министерство связи и информатики является органом, регламентирующим деятельность в области электросвязи, осуществляет политику Правительства в области гражданской электросвязи путем определения стратегии развития электросвязи. Таким образом, указанные законы определяют, как предмет исключительной публичной собственности в области электросвязи - объекты и средства, не подлежащие приватизации, так и государственный орган, уполномоченный Правительством управлять отраслью электросвязи, - Министерство связи и информатики. В данных условиях приватизация остальных средств связи, включая собственность Общества "Moldtelecom", соответствует конституционным положениям. По завершении процесса приватизации акции Общества "Moldtelecom", являющиеся долей Республики Молдова, хранятся в Министерстве приватизации и управления государственным имуществом (разд.VI ч.2 Индивидуального проекта). Положения Индивидуального проекта не нарушают конституционных норм, согласно которым государство обеспечивает тайну писем, телеграмм и других видов отправлений, телефонных переговоров и иных законных видов связи (ст.30 Конституции). Один из основных принципов - защита прав человека (потребителя) - обеспечивается нормами ст.4 и ст.34 Закона об электросвязи, разд.VI (Правовая основа) Индивидуального проекта, ст.135 Уголовного кодекса. Данные нормы четко устанавливают обязанности лиц, работающих в отрасли электросвязи, ограничения на несанкционированные подключения, органы контроля и обеспечение конфиденциальности телефонных разговоров, а также ответственность за нарушение данных норм. Из вышеизложенного следует, что положения Индивидуального проекта не противоречат ст.30 Конституции. Положение Индивидуального проекта, предусматривающее, что Правительство оставляет за собой право продажи стратегическому инвестору дополнительной 15% доли своих акций во вновь созданном Обществе "Moldtelecom" (9% всех акций Общества), соответствует ст.126 Конституции, поскольку защита национальных интересов в данной отрасли обеспечивается тем, что государству принадлежит 51% акций Общества "Moldtelecom". Конституционный суд считает необоснованными аргументы, приведенные авторами обращений о неконституционности положений Индивидуального проекта, касающиеся происхождения инвестора, руководства Обществом "Moldtelecom", участия граждан Республики Молдова в приватизации, формулы проведения тендера, так как они основаны на предположениях. Исходя из изложенного, на основании ст.140 ч.(2) Конституции, ст.1 ч.(3), ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд П О С Т А Н О В И Л: 1. Признать конституционным Постановление Парламента Республики Молдова N 1288-ХIII от 22 июля 1997 года "Об Индивидуальном проекте реорганизации и приватизации Государственного предприятия "Moldtelecom", за исключением положений Постановления Парламента, перечисленных в пункте 2 данного постановления. 2. Признать неконституционными следующие положения Постановления Парламента Республики Молдова N 1288-ХIII от 22 июля 1997 года "Об Индивидуальном проекте реорганизации и приватизации Государственного предприятия "Moldtelecom": а) пункты 1, 2 и 3 главы 2 раздела III Приложения к Постановлению Парламента; b) синтагму "в особенности в отношении услуг электросвязи, на сегодняшний день закрытых для конкуренции" из части 1 главы 1 раздела IV Приложения к Постановлению Парламента; с) пункт е) части 3 главы 1 раздела V Приложения к Постановлению Парламента. 3. Настоящее постановление является окончательным, вступает в силу со дня принятия, обжалованию не подлежит и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Председатель Конституционного суда Павел БАРБАЛАТ Кишинэу, 10 июня 1998 года, N 17.