Постановление N 21 от 18.05.2012 по Отчету аудита бюджетов территориально-административных единиц района Штефан Водэ и управления публичным имуществом за 2011 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита бюджетов территориально-административных единиц

района Штефан Водэ и управления публичным имуществом за 2011 год

№ 21  от  18.05.2012

 (в силу 29.06.2012) 

Мониторул Офичиал № 131-134 ст.16 от 29.06.2012

* * *

Счетная палата в присутствии г-на Василе Бузу, председателя района Штефан Водэ, г-жи Инны Калиман, начальника главного управления финансов, г-на А.Баркарь, начальника отдела строительства, коммунального хозяйства и дорог, г-на Анатолия Кырну, начальника территориального бюро Штефан Водэ Государственной канцелярии, представителя Правительства в территории, г-жи Раисы Бурдужа, начальника главного управления образования, молодежи и спорта, г-на Виктора Конанэу, консультанта управления кадастра Агентства земельных отношений и кадастра, примаров: г-на Владимира Попа – г. Штефан Водэ, г-на Серджиу Бойштяна – ком.Пуркарь, г-на Ион Ликия – с.Штефэнешть, г-на Серджиу Прикопа – с.Антонешть, г-на Анатола Тимошенко – с.Тудора, а также других ответственных лиц органов местного публичного управления района, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита бюджетов территориально-административных единиц района Штефан Водэ и управления публичным имуществом за 2011 год.

__________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и 31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты (на 2011 и 2012 год) с целью проверки соблюдения органами местного публичного управления района Штефан Водэ законодательных и нормативных положений по исполнению бюджета, оценки функциональности процедур по оценке и обоснованию налогово-бюджетных показателей, обеспечения сохранности и эффективного управления активами – составной частью публичного имущества.

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты². Аудиторские доказательства были получены путем: рассмотрения отчетов об исполнении бюджета, финансовых отчетов аудитируемых субъектов, бухгалтерских регистров; проверки, сопоставления первичных документов, актов приемки работ, связанных с освоением инвестиций и капитальным ремонтом; анализа показателей и некоторых существенных данных; прямых наблюдений, а также посредством изучения объяснений ответственных лиц аудитируемых субъектов. Были проанализированы решения правомочных и исполнительных органов АТЕ.

__________________

² Постановление Счетной палаты № 58 от 28.12.2009 “Об утверждении Общих стандартов аудита и Стандартов аудита соответствия”.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленные отчеты и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Отчет аудита бюджетов территориально-административных единиц района Штефан Водэ и управления публичным имуществом за 2011 год выявил наличие множества несоответствий и недочетов, допущенных в процессе разработки и исполнения доходов местных бюджетов, в управлении расходами, а также учете и управлении публичным имуществом, которые выражаются в следующем.

• С отклонениями от законодательных положений и полномочий, установленных в Положении главного управления финансов оно не организовало эффективно работу по разработке проекта бюджета района, а также не обеспечило достоверную и экономически обоснованную оценку бюджетных доходов, в том числе путем анализа источников доходов АТЕ I уровня. Аудитом установлено, что бюджетные показатели, установленные местным публичным органам и согласованные с главным управлением финансов, занижены, не соответствуют аналитическим требованиям и не отражают реального потенциала по мобилизации источников публичных финансов. Данная ситуация обусловила недооценку по некоторым категориям бюджетных доходов в целом по району как минимум на сумму 3,7 млн.леев. Это очевидное отклонение повышает уровень финансовой взаимозависимости района в отношениях с государственным бюджетом и, соответственно, – риск недоверия к подлинности бюджетов на всех уровнях. В этом контексте установлена неотложная необходимость в деятельности местных органов, особенно главного управления финансов, налоговой инспекции района Штефан Водэ, кадастровых и статистических служб, для инициирования незамедлительной оценки и консолидации финансово-экономических показателей, связанных с созданием соответствующей налогооблагаемой базы, соответственно, оперируя убедительной информацией в отношении общих и местных публичных финансов, сформированных на территории района.

Существующие институциональные недостатки в процессе оценки и планирования, а также несоответствующая озабоченность местных публичных органов в расширении налогооблагаемой базы составляют большие препятствия в повышении и консолидации собственных источников. Так, выборочные проверки в рамках аудита свидетельствуют о нереализации органами I уровня налогов и сборов на общую сумму, оцененную до 3,7 млн.леев. Наиболее существенными являются:

√ неполное поступление земельного налога на общую сумму 0,4 млн.леев;

√ непоступление платы за аренду земель, находящихся в публичной собственности, на которых размещены приватизированные объекты, которое лишило местные бюджеты средств примерно до 2,5 млн.леев;

√ несоответствующее администрирование сборов за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг в сумме до 0,2 млн.леев;

√ непоступление сбора за размещение рекламы – 0,1 млн.леев;

√ невзыскание платы за аренду местного имущества (водных бассейнов, глубоководных скважин и т.д.) – 0,4 млн.леев.

• В результате несоответствующего финансового менеджмента выявлены нарушения финансовой дисциплины в управлении расходами из местных бюджетов, которые проявляются в:

√ несоблюдении максимально утвержденных лимитов расходов по некоторым видам расходов на общую сумму 0,5 млн.леев в результате освоения работ в отсутствие предусмотренных финансовых средств;

√ осуществлении нерегламентированных и нерациональных расходов на инвестиции и капитальный ремонт на общую сумму 12,0 млн.леев, из которых наиболее существенными являются: расходы на инвестиции и капитальный ремонт на общую сумму 4,0 млн.леев в отсутствие проектов, проверенных и прошедших экспертизу в установленном порядке; неотражение на увеличение балансовой стоимости основных средств стоимости выполненных работ – 7,9 млн.леев; работы, не подтвержденные документально, в сумме 99,2 тыс.леев;

√ несоблюдении законных процедур государственных закупок в сумме 1,0 млн.леев, что может привести к неэффективному освоению публичных средств. Одновременно наличие ряда нарушений процедурного порядка ограничили условия свободной и транспарентной конкуренции в процессе закупки товаров и услуг;

√ осуществлении некоторых нерегламентированных выплат заработной платы на общую сумму 79,1 тыс.леев.

• Органы местного публичного управления (ОМПУ) не обеспечили соответствующий бухгалтерский учет имущества местной публичной собственности, а также регламентированную передачу его в управление учрежденным муниципальным предприятиям. Отсутствие в рамках АТЕ политики по регулированию порядка управления местным публичным имуществом не обеспечивает эффективный менеджмент в соответствующей области, лишая местные бюджеты дополнительных источников доходов. Так, длительный период муниципальные предприятия, учрежденные ОМПУ, получают убытки от финансово-экономической деятельности и регистрируют задолженности перед национальным публичным бюджетом, однако учредитель не составил план по оживлению их деятельности.

• Нерешенной проблемой многие годы является нерегистрация в кадастровом органе местного публичного имущества – объектов недвижимости, оцененных на общую стоимость 53,2 млн.леев. Некоторые ОМПУ не располагают исчерпывающей информацией о земельном фонде, находящемся в их собственности, и порядке его использования, что может привести к неавторизованному использованию земель, находящихся в местной публичной собственности, и непоступлению надлежащих платежей. Основной причиной является неразделение земель, находящихся в собственности государства, АТЕ и частного сектора.

Установленные несоответствия являются результатом неосмотрительности и недисциплинированности, допущенными лицами, ответственными за использование публичных средств и управление местной публичной собственностью, а также неэффективности внутреннего институционального контроля.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита бюджетов территориально-административных единиц района Штефан Водэ и управления публичным имуществом за 2011 год, приложенный к настоящему Постановлению (приложение № 1).

2. Настоящее постановление и Отчет аудита направить аппарату председателя района Штефан Водэ, главному управлению финансов, проверенным примэриям для улучшения положения и устранения установленных несоответствий, внедрения внесенных рекомендаций, а также повышения ответственности должностных лиц, деятельность которых не соответствует требованиям служебных полномочий.

3. Настоящее постановление и Отчет аудита направить для информирования:

3.1) Президенту Республики Молдова и Председателю Парламента;

3.2) постоянным Парламентским комиссиям: по экономике, бюджету и финансам; публичному управлению и региональному развитию;

3.3) Правительству Республики Молдова;

3.4) Министерству финансов для занятия определенной позиции в отношении несоответствующей деятельности финансовых и налоговых органов района Штефан Водэ к тенденции снижения удельного веса собственных доходов, неидентифицирования решений по расширению налогооблагаемой базы и повышения взаимозависимости местных бюджетов от государственного бюджета; необходимости установления исчерпывающих положений в отношении бухгалтерского учета публичного имущества, в том числе земельных участков.

4. Рекомендовать Государственной инспекции в строительстве осуществить контроль над единообразным применением законодательства и нормативных документов в строительстве примэрией ком.Пуркарь на объекте “Работы по строительству системы обеспечения питьевой водой и канализацией в с.Пуркарь”.

5. Материалы аудита бюджетов территориально-административных единиц района Штефан Водэ и управления публичным имуществом за 2011 год направить Центру по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией для рассмотрения согласно компетенции материалов, связанных с необоснованной выплатой примэрией с.Штефэнешть 99,2 тыс.леев за работы по подключению к водопроводу домашних потребителей.

6. О принятых мерах по выполнению п.2, подпункта 3.4, п.4 и 5 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

7. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден:

Постановлением Счетной палаты

№ 21 от 18 мая 2012 г.

ОТЧЕТ

аудита бюджетов территориально-административных единиц района

Штефан Водэ и управления публичным имуществом за 2011 год

ОБОБЩЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ

Счетная палата Республики Молдова на основании ст.28 и 31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности инициировала аудит бюджетов территориально административных единиц района Штефан Водэ и управления публичным имуществом за 2011 год.

__________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями).

Цель аудита – оценка соответствия планирования и исполнения доходов и расходов бюджета района Штефан Водэ, а также проверка отражения в отчете соответствующим образом имущественных ситуаций, а также регламентированности управления публичным имуществом, принадлежащим на правах собственности.

Аудиторская миссия, проведенная в рамках субъектов района, выявила случаи несоблюдения законодательных положений, идентифицировав нарушения, которые повлияли на процесс планирования и исполнения доходов и расходов, а также на надлежащее управление местным публичным имуществом за период 2011 года, а именно:

1. При разработке и исполнении доходной части бюджета района:

♦ В процессе планирования доходной части бюджета района Штефан Водэ были недооценены некоторые категории налогов и сборов на общую сумму 3,7 млн.леев, что исказило правильность определения источников собственных доходов, в результате выделение из государственного бюджета трансфертов для финансовой поддержки территории недостаточно обосновано.

♦ ОМПУ не были достаточно заинтересованы в полном поступлении запланированных доходов, что обусловило недобор доходов в местные бюджеты на общую сумму, оцененную примерно до 3,7 млн.леев, из которых возможны к поступлению – 1,7 млн.леев.

♦ Несмотря на то, что констатирована позитивная динамика по сбору задолженности, налоговые обязательства налогоплательщиков перед бюджетами АТЕ по состоянию на 31.12.2011 были еще на высоком уровне, составив 1,7 млн.леев. Аналогичное установлено и в администрировании задолженностями перед НПБ, которые на конец 2011 года составили 7,1 млн.леев, уменьшившись по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года на 6,1 млн.леев.

2. При исполнении расходов бюджета района:

♦ Наличие неэффективного финансового менеджмента в рамках некоторых ОМПУ района (I и II уровня) обусловило несоответствия и отклонения от законодательной/нормативной базы при осуществлении расходов из местных бюджетов, которые выражаются в:

- нерациональном и нерегламентированном использовании финансовых средств для финансирования капитальных вложений на общую сумму 12,0 млн.леев; аудит подозревает мошенничество при использовании средств в сумме 99,2 тыс.леев при подключении населения к водопроводу; при исполнении бюджета района не были соблюдены лимиты расходов, установленных для инвестиций и капитального ремонта, что обусловило формирование кредиторской задолженности в отсутствие финансовых средств в размере 472,9 тыс.леев;

- закупке товаров, работ и услуг в отсутствие источников финансирования и с несоблюдением законодательных положений, что приводит к неэффективному использованию публичных средств;

- несоответствиях и отклонениях от нормативной базы, которые обусловили нерегламентированные выплаты по оплате труда на общую сумму 49,6 тыс.леев.

3. Относительно имущественной ситуации и управления местной публичной собственностью:

♦ Система менеджмента управления имуществом АТЕ I и II уровня района Штефан Водэ не соответствовала законодательным положениям, на нее повлияли ряд недостатков и недочетов, которые выражаются в:

- нерегламентированной передаче ОМПУ публичного имущества в управление муниципальным предприятиям, а также отсутствие исчерпывающего учета имущества, администрируемого АТЕ;

- уклонении ОМПУ в качестве учредителя от соответствующего исполнения своих полномочий по обеспечению эффективного менеджмента учрежденных предприятий;

- упущении доходов от аренды помещений, земель, находящихся в публичной собственности, водоемов и глубоководных скважин на сумму 3709,1 тыс.леев;

- отсутствии учета земель, находящихся в публичной собственности, в размере 3269,2 тыс.леев;

- не все ОМПУ располагают исчерпывающей информацией о земельном фонде, находящемся в его собственности, и порядком его использования, что может привести к неавторизованному использованию земель, находящихся в местной публичной собственности, и непоступлению надлежащих платежей. Основная причина состоит в неразделении земель, находящихся в публичной собственности государства и АТЕ, а также в неразделении земель, находящихся в публичной и частной собственности.

Все это обусловлено отсутствием в рамках АТЕ политики по установлению порядка управления местным публичным имуществом, не обеспечивается эффективный менеджмент в данной области, что приводит к лишению местных бюджетов дополнительных источников доходов.

По мнению аудиторской группы, имеющиеся несоответствия и отклонения во всех проверяемых областях обусловлены:

- отсутствием ряда процедур внутреннего контроля на этапах планирования и исполнения доходов и расходов;

- незнанием законодательных положений в финансово-бухгалтерской области или неправильным толкованием некоторых положений.

Соответствующий отчет содержит ряд рекомендаций относительно улучшения управления местными публичными финансами, а также обеспечения соответствующего учета и отчетности имущественных ситуаций ОМПУ.

ВВЕДЕНИЕ

Район Штефан Водэ как административно-территориальная единица образован 01.07.2003 г. в результате реорганизации местной публичной администрации (путем ликвидации уездов и возврата к районам).

Район Штефан Водэ расположен в южной части республики и занимает площадь 99,8 тыс.га (из которых: сельскохозяйственные земли – 78,3 тыс.га; земли лесного фонда – 8,9 тыс.га; водные площади – 5,2 тыс.га; земли, предназначенные для промышленности, – 0,7 тыс.га, и т.д.). Район Штефан Водэ является юридическим лицом публичного права и располагает в условиях закона имуществом, отличным от государственного имущества и других административно-территориальных единиц.

В состав района входят 26 населенных пунктов, из которых 25 сельских населенных пунктов и городской населенный пункт (г.Штефан Водэ), которые объединены в 23 примэрии. Численность населения района Штефан Водэ по состоянию на 01.01.2011 г., составляет около 69,8 тыс. жителей, в том числе городское население – 7,8 тыс. жителей и сельское население – 62,0 тыс. жителей.

Число зарегистрированных экономических агентов района составляет 14547 единиц, в том числе: крестьянские хозяйства – 13332 единицы; индивидуальные предприятия – 592 единицы; общества с ограниченной ответственностью – 251 единица; публичные учреждения – 41 единица; другие – 331 единица, которые в 2011 году зарегистрировали чистые доходы в размере 492655,7 тыс.леев, или на 7,0 процента меньше, чем в 2010 году².

__________________

² Статистические данные об основных социально-экономических показателях района Штефан Водэ за период 2010-2011 годов.

В аудитируемый период из бюджетов АТЕ района Штефан Водэ были профинансированы 198 третичных распорядителей кредитов, в том числе: 31 дошкольное учреждение, 30 школ; 4 внешкольных учреждения; 26 домов культуры; 37 библиотек; 2 музея, 1 спортивная школа, другие – 67 и т.д.

На конец 2011 года численность сотрудников в областях, финансируемых из бюджетов АТЕ Штефан Водэ, составила 3313,24 единицы, в том числе: в исполнительных органах – 161,5; национальной обороне – 4; поддержании общественного порядка – 66; дошкольных учреждениях – 719; учреждениях образования – 1586,18; внешкольных учреждениях – 210,27; домах культуры –150; библиотеках – 60; музеях – 2; спортивной школе – 36,61; социальной помощи – 156,0; прочий персонал – 161,68.

Местные публичные органы самостоятельны в принятии решений, организационно, управленческо и финансово автономны, имеют право на инициативу относительно администрирования местных публичных потребностей, осуществляя в условиях закона руководство в пределах администрируемой территории. Местными публичными органами, посредством которых осуществляется местная автономия в селах (коммунах), являются местные советы как правомочные органы и примары как исполнительные лица и, соответственно, в районе – районные советы и председатели района. В соответствии со ст.30 Закона о местных публичных финансах³ председатель района, примар Штефан Водэ и примары сел (коммун) являются главными исполнителями (распорядителями) бюджета.

__________________

³ Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003 (с последующими изменениями дополнениями; далее – Закон № 397-XV от 16.10.2003).

Соответствующая законодательная и нормативная база

Юридическая, организационная и финансовая база формирования и использования бюджета АТЕ регламентирована Законом № 397-XV от 16.10.2003 г., Законом № 847-XIII от 24.05.1996 г.⁴, Законом № 436-XVI от 28.12.2006 г.⁵, а также другими законодательными и нормативными актами в области бюджетно-налоговой политики.

__________________

⁴ Закон о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24.05.1996 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁵ Закон № 436-XVI от 28.12.2006 “О местном публичном управлении” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 436-XVI от 28.12.2006).

Ведение бухгалтерского учета в аудитируемых публичных органах регламентировано Законом № 113-XVI от 27.04.2007 г.⁶, Инструкцией, утвержденной Приказом министра финансов № 51 от 16.08.2004 г.⁷, Инструкцией, утвержденной Приказом министра финансов № 85 от 09.10.1996⁸, Инструкцией, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010⁹, а также другими нормативными актами.

__________________

⁶ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁷ Инструкция о бухгалтерском учете исполнения бюджета района, муниципия Бэлць, муниципия Кишинэу и центрального бюджета автономного территориального образования с особым правовым статусом в финансовых направлениях, утвержденная Приказом министра финансов № 51 от 16.08.2004 (с последующими изменениями и дополнениями).

⁸ Инструкция по бухгалтерскому учету в учреждениях, состоящих на бюджете, утвержденная Приказом министра финансов № 85 от 09.10.1996 (с последующими изменениями и дополнениями, далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 85 от 09.10.1996); отменена 03.08.2010 Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010.

⁹ Инструкция по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Инструкция, утвержденная Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010).

Общий контекст об исполнении в целом доходов и расходов бюджета района Штефан Водэ

Бюджет района включает районный бюджет, бюджет города Штефан Водэ и бюджеты сел (коммун), представляя собой свод доходов и расходов, необходимых для выполнения функций, входящих в компетенцию района, согласно действующему законодательству, и функций, делегированных Правительством, который представлен в следующей таблице:

В 2011 году доходы бюджетов АТЕ района (I и II уровня) были исполнены на общую сумму 167,6 млн.леев, а расходы, соответственно, 170,7 млн.леев. Так, в течение года темп роста расходов превысил поступления доходов на 1,8%, что привело к образованию бюджетного дефицита в сумме 3,1 млн.леев. В целях выравнивания бюджета района, для покрытия дефицита были произведены уточнения, источниками финансирования стали остаток финансовых средств, сформированный в результате исполнения бюджета предыдущего года (16,2 млн.леев), а также доходы, полученные в течение года от продажи и приватизации публичной собственности (2,1 млн.леев).

Бюджеты АТЕ района (I и II уровня) за 2011 год были исполнены по доходам с превышением на 0,8% по сравнению с уточненными показателями; наибольший удельный вес (аналогично прошлым годам) приходится на трансферты из государственного бюджета – 78,6%.

Эволюция бюджетных доходов, сформированных и собранных по территории района за период 2007-2011 годов, отражает неблагоприятные тенденции по реализации собственных доходов. Так, на фоне роста общих доходов с 98,1 млн.леев до 167,6 млн.леев, собственные доходы увеличились с 30,6 млн.леев до 35,1 млн.леев, или только на 14,7 процента.

Необходимо отметить, что удельный вес собственных доходов в 2007 году составлял 31,1% в составе общих доходов, а в 2011 году – 20,9%. Снижение было обусловлено объективными факторами – увеличением трансфертов в связи с принятием нормативной базы, применение которой требует дополнительных средств, а также субъективными факторами – несоответствующей деятельностью администрации АТЕ в области разработки и управления доходами.

В 2011 году не полностью поступили все запланированные доходы по 20 видам доходов, не были накоплены средства на общую сумму 1768,0 тыс.леев, из которых наибольший удельный вес приходится на специальные средства – 700,1 тыс.леев, подоходный налог от предпринимательской деятельности – 116,5 тыс.леев, прочие подоходные налоги – 186,3 тыс.леев, аренду за природные ресурсы – 110,3 тыс.леев и налог на земли несельскохозяйственного назначения – 161,8 тыс.леев. Одновременно по 14 видам доходов были получены дополнительные доходы в сумме 3,1 млн.леев, из которых наибольший удельный вес приходится на: местные сборы – 1,4 млн.леев, подоходный налог с заработной платы – 1,1 млн.леев, сбор за пользование дорогами – 249,9 тыс.леев.

Специальные средства как компонент доходной части составили 2,8%. Информация о структуре доходов бюджета района Штефан Водэ и ее эволюции представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету.

В 2011 году кассовые расходы составили 170,7 млн.леев, а фактические – 172,0 млн.леев, или были исполнены на уровне 94,7% по сравнению с уточненными расходами. Кассовые расходы были исполнены на 10,9 млн.леев меньше (181,6 млн.леев) по сравнению с уточненными показателями бюджета, а фактические расходы – на 9,6 млн.леев. Согласно функциональной классификации наибольший удельный вес в кассовых расходах приходится на расходы, имеющие социально-культурный характер (78,3%), из которых, соответственно, расходы на образование. По этому компоненту расходов зарегистрированы и наибольшие суммы неосвоения. В приложении № 2 представлены ключевые данные, характеризующие исполнение расходов бюджета района Штефан Водэ.

По состоянию на 31.12.2011 г., общая сумма дебиторской задолженности по району составила 317,5 тыс.леев, из которой просроченная задолженность – 31,5 тыс.леев.

Имела тенденцию увеличения кредиторская задолженность, которая по состоянию на 31.12.2011 составила 11,7 млн.леев, являющаяся текущими платежами (на оплату труда и соответствующие ей выплаты, на оплату товаров и услуг и т.д.). Вместе с тем задолженность с просроченным сроком оплаты составляет 208,7 тыс.леев, уменьшившись по сравнению с предыдущим периодом на 336,8 тыс.леев.

Как утверждение, так и составление отчетности по районному бюджету и бюджетам других местных органов первого уровня осуществлялось с превышением законно установленного срока (от 1 до 12 дней).

ЦЕЛИ АУДИТА, ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ

Проведение настоящего аудита основывалось на подходе, ориентированном на оценку соответствия исполнения бюджета, были применены процедуры, характерные аудиту соответствия. Для обеспечения руководства аудиторской деятельностью, охватывающей основные аспекты исполнения бюджета АТЕ (процессы планирования, исполнения доходов и расходов бюджета), а также учета и отчетности имущественного состояния АТЕ были разработаны следующие три цели аудита:

• ЦЕЛЬ I: АТЕ района Штефан Водэ разработали и исполнили доходную часть бюджета в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими нормативными актами?

• ЦЕЛЬ II: АТЕ запланировали и освоили расходную часть бюджета в соответствии с регламентированной базой в данной области?

• ЦЕЛЬ III: Отчитались ли АТЕ соответствующим образом, управляли и обеспечили сохранность своих основных средств и имущества?

Исходя из порога существенности и рисков, установленных на этапе планирования и исполнения аудита, были проаудитированы следующие субъекты: аппарат председателя; главное управление финансов; главное управление образования, молодежи и спорта; отдел строительства, коммунального хозяйства и дорог; вспомогательная школа-интернат с.Попяска; районная больница Штефан Водэ, а также 7 примэрий, в том числе: г.Штефан Водэ; с.Антонешть; с.Фештелица; с.Пуркарь; с.Тудора; с.Талмаза; с.Штефэнешть; 3 экономических агента, которые имели отношения с районным бюджетом, в том числе: ООО “Regal”; ИП “Pădureţ”; АО “BTA-7”, а в 16 примэриях и 2 муниципальных предприятиях были собраны аудиторские доказательства.

Для реализации целей аудита и сбора аудиторских доказательств были проведены следующие процедуры аудита:

√ Проанализированы решения правомочных и исполнительных органов в аудитируемых субъектах (районный совет, местные советы первого уровня, председатель района) по установлению уровня их выполнения.

√ Рассмотрено, были ли регламентировано запланированы и поступили возможные к взысканию в бюджет АТЕ доходы, а также произведен перерасчет по некоторым категориям доходов.

√ Проверено, если некоторые существенные бюджетные расходы (на оплату труда, ремонт и капитальные вложения) были осуществлены законно и соответственно.

√ Пересмотрен процесс и процедуры государственных закупок для проверки соответствия их установленным нормам.

√ Проверены существенные финансовые ситуации из Отчета об исполнении бюджета района, а также имущественные ситуации из Баланса исполнения бюджета органов из района Штефан Водэ и сопоставлены с бухгалтерскими документами и соответствующими финансовыми регистрациями, на которых они основывались.

√ Проанализированы общие доходы, в том числе собственные доходы за 5 лет деятельности.

√ Проверено, если полностью отражена в бухгалтерском учете АТЕ стоимость имущества, и, соответственно, полнота регистрации в кадастровом органе.

√ Проверена эффективность управления АТЕ долей в уставном капитале предприятий.

√ Взяты интервью у работников органов местного публичного управления о функционировании внутренних контролей по указанным аспектам деятельности.

Были применены различные аналитические процедуры, а также осуществлено тестирование по существу, вместе с тем была использована и сопоставлена информация от различных субъектов: ГНИ района Штефан Водэ, территориального кадастрового органа Штефан Водэ, территориального бюро Кэушень Государственной регистрационной палаты Министерства юстиции и публичных медико-санитарных учреждений района.

При проведении аудита аудиторская группа руководствовалась Стандартами аудита Счетной палаты, одновременно ссылаясь и на Пособие по аудиту соответствия для более детального представления подхода и отдельно процессов аудита. Аудит был запланирован и проведен для получения достаточных и соответствующих доказательств по обеспечению резонной базы для констатаций и выводов, определенных по целям аудита.

• ЦЕЛЬ I: АТЕ района Штефан Водэ разработали и исполнили доходную часть бюджета в соответствии с Законом о местных публичных финансах и другими действующими нормативными актами?

ГУФ не произвело эффективные оценки и основательные прогнозы бюджетных доходов и расходов, в том числе АТЕ I уровня. В этом контексте отмечаем, что в районе не осуществляется в полной мере оценка финансово-экономического потенциала, связанного с формированием обоснованной налогооблагаемой базы собственных доходов. Соответственно, оценки бюджетных доходов основываются на динамике за предыдущие годы по данным ожидаемого выполнения, представленным ГНИ района Штефан Водэ. Таким образом, экономические, статистические, кадастровые и налоговые органы не участвовали в действиях, реализуемых главным управлением финансов по формированию публичных доходов на 2011 год. В результате формирование доходов бюджетов всех уровней не соответствует всем необходимым критериям, основные источники доходов были занижены. Так, только на 2011 год соответствующие недостатки обусловили занижение бюджетного прогноза по доходной части местных бюджетов на общую сумму как минимум 3,7 млн.леев.

Согласно положениям ст.35 Закона № 397-XV от 16.10.2003 г., исполнительные органы АТЕ несут ответственность за обеспечение полного сбора и в установленные сроки собственных доходов. Существующая неспособность прогнозирования и бюджетного планирования, безответственность и отсутствие заинтересованности ОМПУ в развитии институциональных возможностей расширения собственных доходов, в том числе путем повышения эффективности служб по сбору налогов и местных сборов, несотрудничество ОМПУ с территориальным налоговым органом отрицательно повлияли на налогооблагаемую базу и, соответственно, привели к упущению доходов в местные бюджеты на общую сумму примерно 3,7 млн.леев, из которых возможно начислить и взыскать доходы в сумме 1,7 млн.леев.

Описанные несоответствия являются важным препятствием в институциональном развитии ОМПУ по повышению собственных доходов, снижая их возможности по финансированию расходов публичного интереса для развития территорий. Несоответствующие практики относительно менеджмента процесса оценки и мобилизации бюджетных доходов обусловливают неправильное выделение из государственного бюджета трансферт для финансовой поддержки территории.

Наиболее существенные проблемы, а также обобщающие аспекты несоответствий и рисков по данному разделу изложены в следующих подразделах, с внесением публичным органам строгих рекомендаций для их решения.

√ Необходимо улучшить процесс бюджетного планирования собственных доходов

В соответствии с профильным Положением¹⁰ ГУФ обеспечивает расчетную базу, оценку и обоснованный прогноз бюджетных доходов и расходов, в том числе АТЕ I уровня. Также ГУФ отвечает за разработку проекта бюджета района, формируя взаимоотношения между бюджетами АТЕ I уровня и представляет их на рассмотрение и утверждение соответствующим местным советам.

__________________

¹⁰ Положение ГУФ районного совета Штефан Водэ, утвержденное Решением районного совета Штефан Водэ № 6/15 от 19.09.2003.

Проверки этого компонента указывают на аналогичные недостатки, установленные в деятельности ГУФ из других районов. Так, ГУФ не осуществляет свои полномочия должным образом – были установлены случаи неправильной оценки, и, соответственно, резервы, связанные с бюджетным прогнозированием доходной части как районного бюджета, так и бюджетов АТЕ I уровня. При разработке прогноза бюджета ГУФ не обеспечило осуществление следующих процедур: установление графика разработки бюджета и составление организационного плана действий по осуществлению деятельности по разработке проекта бюджета; предоставление местными администрациями I уровня подтверждающих документов, которые легли в основу прогноза доходов (информация относительно показателей, используемых при формировании проектов бюджета, а также информация о налоговой базе). На функциональность этого процесса повлияло и отсутствие: некоторых стандартных процедур процесса прогноза и бюджетного планирования; сотрудничества между учреждениями, вовлеченными в процесс планирования (ГУФ, примэрии, ГНИ района Штефан Водэ); интегрированной системы данных о налогооблагаемой базе, а также связи с экономическими агентами, которые вносят значительный вклад в формирование бюджета АТЕ и, что немаловажно, несоблюдение сотрудниками местной администрации требований законодательства. Так, аудитом установлено, что оценки ГУФ основаны только на оценке ожидаемого исполнения за предыдущий год по видам налогов, используя для этого данные, представленные ГНИ района Штефан Водэ, учитывая снижения и льготы, предоставляемые местными органами.

В части оценки прогноза налогов, которые должны быть приняты во внимание при разработке бюджетных показателей на 2011 год, аудитом установлено необоснованное занижение собственных доходов. В результате недостатки планирования привели к занижению налогооблагаемой базы по всем 23 АТЕ I уровня на общую сумму 3,7 млн.леев, в том числе наиболее существенными были по: разд.111.01 “Подоходный налог с заработной платы” – на сумму 1,3 млн.леев; разд.114.00 “Налоги на собственность” – на общую сумму 471,5 тыс.леев; разд.121.33 “Арендная плата за земли несельскохозяйственного назначения” – 232,5 тыс.леев и местные сборы – на сумму 1,6 млн.леев. Обобщенные данные по видам доходов и ОМПУ изложены в приложении № 3.

О недостатках в планировании свидетельствуют и значительные разницы в уровне исполнения доходов, не были соблюдены принципы точности и осмотрительности при их обосновании. В результате по некоторым видам доходам зарегистрированы существенные разницы в уровне их реализации (от 62,0% до 235,3%), так, по 14 видам доходов поступили дополнительные средства на общую сумму 3,1 млн.леев, а по 20 видам – недопоступили средства на общую сумму 1,8 млн.леев.

В то же время отсутствие исчерпывающей и достоверной информации по некоторым из основных компонентов налогооблагаемой базы (фонд оплаты труда в целом, земельный фонд, фонд недвижимости) как в ГУФ, ГНИ района Штефан Водэ, так и в примэриях района, а также нефункциональность существующих нормативов в данной области могут иметь в дальнейшем отрицательный результат по достоверной оценке налогооблагаемой базы.

Искажение показателей доходной части местных бюджетов позволяет ГУФ субъективно отнестись и, соответственно, повлиять на объем трансфертов, утвержденных АТЕ I уровня. Так, лишь некоторые выборочные проверки свидетельствуют о том, что ОМПУ занижают бюджетные показатели по доходам, получая в результате из районного бюджета трансферты в увеличенных размерах.

Вместе с тем аудиторская группа установила, что указанные недостатки были выявлены и в рамках предыдущего аудита, что свидетельствует о том, что руководящие лица не приняли меры по выполнению рекомендаций из Постановления Счетной палаты № 32 от 02.07.2009.

Рекомендации:

1. Председателю района обеспечить внедрение системы финансового менеджмента и контроля при прогнозировании и планировании бюджета, которые обеспечат достоверную оценку налогооблагаемой базы, формируемой в АТЕ I и II уровня, которая является субъектом налогообложения.

2. ГУФ обеспечить стандартизацию и создание обоснованной налогооблагаемой базы в целях разработки прогноза бюджета по всем видам налоговых и неналоговых поступлений, принятых в расчет при формировании собственных доходов, в том числе эффективное сотрудничество с АТЕ I уровня и другими сторонами, вовлеченными в процесс формирования бюджета.

√ Несоответствующее и неэффективное планирование органами местного публичного управления стал основным препятствием по полному сбору доходов, причитающихся местным бюджетам.

Некоторые ОМПУ не обеспечили соблюдение ряда законодательных положений, регламентирующих земельную область, допустив неэффективное использование земель, находящихся в публичной собственности, в результате в местные бюджеты недопоступили доходы, оцененные аудитом на общую сумму до 3,4 млн.леев.

Для подтверждения изложенного объясняем следующие ситуации:

♦ Аудитом установлено, что 6 примэрий (из 23) района Штефан Водэ неэффективно использовали земельные участки, на которых расположены приватизированные строения, которые являются публичной собственностью АТЕ. Согласно ст.10¹ (1) Закона № 1308-XIII от 25.07.1997¹¹, в случае, когда собственники приватизированных объектов или частных предприятий и объектов не приобрели или не взяли в аренду земли, на которых расположены указанные объекты и предприятия, с них ежегодно взимается плата за пользование землей, установленная в одностороннем порядке местными советами, в сумме не менее ежегодной минимальной арендной платы и не более 10% нормативной цены земли. Вследствие того, что местные советы своими решениями не установили размер платы за пользование земель, 7 ОМПУ района не приняли соответствующие меры по сбору всех возможный платежей за пользование земельными участками, находящимися в публичной собственности АТЕ, общей площадью 15,47 га , на которой расположены частные предприятия, как минимум на сумму 404,0 тыс.леев (2%) и максимум – 2,1 млн.леев (10%).

__________________

¹¹ Закон № 1308-XIII от 25.07.1997 “О нормативной цене и порядке купли-продажи земли” (далее – Закон № 1308-XIII от 25.07.1997).

В течение многих лет не решается проблема об арендной плате за земельные участки резервного фонда примэрий, на которых расположены строения, распределенные физическим лицам как стоимостные доли. Следует отметить, что часть этих строений разрушена или находится в плачевном состоянии, как и прилегающие земли в результате их неиспользования на протяжении длительного периода. Несмотря на это, ОМПУ совместно с владельцами строений не принимают меры по управлению соответствующими земельными участками путем включения их в финансово-экономический оборот ОМПУ. В результате аудитом установлено, что в течение 2011 года 3 примэрии из района Штефан Водэ упустили возможность по сбору платежей за аренду соответствующих земель (общей площадью 43,67 га), которые в соответствии с Законом № 1308-XIII от 25.07.1997 должны составить минимальную сумму 90,1 тыс.леев (2%) и максимальную – 439,1 тыс.леев (10%) (данные из приложения № 4).

♦ Были выявлены многочисленные несоответствия при сборе арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения (разд.121.32).

Из всех видов платежей за аренду, предусмотренных в бюджете, годовой план не был выполнен ни по одному виду платежей. Наиболее низкий уровень поступления платежей за аренду недвижимого имущества был зарегистрирован в следующих примэриях: Талмаза – 34,8%; Копчак – 50,6%; Чобурчиу – 51,0%; Брезоая – 56,5%; Фештелица – 68,9%; Штефэнешть – 70,4%.

Отсутствие регламентирующих положений по учету и начислению арендных платежей позволило экономическим агентам не погашать свои обязательства. В то же время аудитом установлены случаи занижения площадей земельных участков, переданных арендаторам АТЕ I уровня. Все это повлияло на способность ОМПУ полностью реализовать доходы 17 местных бюджетов, и как следствие были необоснованно занижены (упущены) бюджетные средства на общую сумму 412,9 тыс.леев (данные из приложения № 4).

Исполнительные органы сел Антонешть, Чобурчиу, Попяска, Волинтирь и Талмаза не приняли необходимые меры по регистрации договоров аренды сельскохозяйственных земель в примэриях.

Случаи финансовой недисциплинированности при взыскании арендной платы за земельные участки были установлены в примэрии ком.Рэскэець. В нарушение законодательных положений при заключении договоров по передаче в аренду земельных участков общей площадью 15,7 га примэрия занизила размер платы за аренду, что привело к непоступлению платежей в сумме 37,5 тыс.леев. Все указанное является результатом неправильного применения нормативной цены земли (13,9 тыс.леев вместо 19,9 тыс.леев).

ОМПУ района (с.Рэскэець и с.Рэскэеций Ной) не располагают исчерпывающей информацией о земельном фонде, находящемся в государственной собственности АТЕ и частной собственности, о порядке использования и его бенефициарах, что противоречит ст.11 Закона № 91-XVI от 05.04.2007¹², согласно которой Правительство и ОМПУ должны были до 2008 года обеспечить выполнение работ по идентификации земель, находящихся в публичной собственности, а до 2009 года – зарегистрировать их в регистре недвижимого имущества. Это не позволило аудиту проверить правильность начисления и полноту поступления средств за пользование землями, находящимися в публичной собственности.

__________________

¹² Закон о землях, находящихся в публичной собственности, и их разграничении № 91-XVI от 05.04.2007 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 91-XVI от 05.04.2007).

♦ Имеют место упущения и в процессе администрирования платежей за аренду водоемов.

Так, при передаче в аренду водных объектов (площадью 19,3 га) 11 примэриями не были соблюдены требования Закона № 1308-XIII от 25.07.1997, упустив доходы в местные бюджеты на общую сумму 60,5 тыс.леев, наиболее значительные из которых установлены в примэриях: с.Волинтирь – 20,2 тыс.леев, с.Семеновка – 14,1 тыс.леев, с.Чобурчиу – 10,7 тыс.леев и другие (данные из приложения № 4).

Вышеизложенное является следствием безответственности должностных лиц в рамках примэрий при исполнении своих функциональных обязанностей, а также незнания регламентирующих положений в данной области. Так, аудитом установлено, что в некоторых случаях при начислении арендной платы неправильно применяется нормативная цена земли, а в других случаях была уменьшена площадь водоемов, переданных в аренду.

Восемь примэрий не приняли меры по передаче в аренду 12 водных объектов площадью 107,9 га, в результате были упущены доходы в соответствующие бюджеты на общую сумму 416,1 тыс.леев. Из объяснений примаров следует, что они не были запрошены для взятия в аренду, вместе с тем примэрии не представили аудиту документы (объявления в средствах массовой информации), которые бы подтверждали принятые меры по передаче в аренду водных объектов (данные из приложения № 4).

Аудит отмечает, что некоторые данные Службы земельных отношений и кадастра районного совета Штефан Водэ и АТЕ I уровня не являются достоверными, содержат искажения площадей водных объектов. В этом аспекте отмечается, что водный бассейн площадью 25,0 га, переданный в аренду одному экономическому агенту, в земельном кадастре примэрии Копчак не зарегистрирован как водный объект. Аналогично примэрия Карахасань передала в аренду 6 водных объектов общей площадью 1,45 га, однако в земельном кадастре они не зарегистрированы. Водный объект площадью 15,06 га в земельном кадастре примэрии Кэплань был зарегистрирован как публичная собственность, хотя он был приватизирован еще в 2000 году.

Согласно данным из земельного кадастра, за 6 примэриями числятся 13 водных бассейнов площадью 51,1 га, которые, из объяснений ОМПУ, не содержат воду, однако АТЕ не приняли необходимых мер по их очистке и восстановлению, а также не были произведены соответствующие исправления в земельном кадастре по изменению назначения.

Рекомендации:

3. ОМПУ района¹³:

__________________

¹³ Указанные в приложении № 4 к настоящему Отчету.

3.1) осуществить полную инвентаризацию земельных участков, находящихся в публичной собственности, в том числе занятых водными бассейнами, с установлением порядка их использования и пользователей;

3.2) установить, согласно законодательным положениям, плату за пользование земельными участками, находящимися в публичной собственности, на которых расположены частные предприятия и объекты, за земли сельскохозяйственного назначения и земли, занятые водными бассейнами, с начислением и взысканием этих платежей, обеспечивая вместе с тем соответствующий учет начислений, платежей и задолженности за аренду земельных участков;

3.3) примэриям сел Рэскэець и Рэскэеций Ной обеспечить проведение работ по идентифицированию земельных участков, находящихся в публичной собственности, с их разграничением и регистрацией в Регистре недвижимого имущества.

♦ Не поступает плата от передачи в управление глубоководных скважин и помещений, находящихся в публичной собственности.

Несмотря на то, что 3 примэрии¹⁴ передали бесплатно в управление общественным ассоциациям глубоководные скважины и водопроводы, они не обеспечили поступление арендной платы, таким образом упустив доходы на общую сумму 226,4 тыс.леев. Более того, бюджетные учреждения закупили питьевую воду у указанной ассоциации, оплатив 17,6 тыс.леев.

__________________

¹⁴ Антонешть, Талмаза, Карахасань.

Несмотря на то, что согласно существующей нормативной базе районный совет Штефан Водэ не уполномочен предоставлять льготы по арендной плате, за период 2011 года районный совет предоставил освобождения 4 субъектам и 9 физическим лицам, освободив их от платы в сумме 75,4 тыс.леев, что привело к недополучению районным бюджетом соответствующих средств. В период осуществления аудита районный совет Штефан Водэ устранил соответствующие недостатки.

Рекомендации:

 4. Местным советам сел Антонешть, Талмаза, Карахасань рассмотреть проблему передачи в управление без оплаты глубоководных скважин с принятием мер по заключению договоров аренды с общественными ассоциациями.

♦ Аудитом установлены значительные отклонения при администрировании налогами на собственность. Так, в рамках аудиторских миссий были сопоставлены данные, включенные в налоговые отчеты Форму FUNJ¹⁵ и Форму BIPF-1¹⁶, с данными земельного кадастра по району Штефан Водэ и ГНИ района Штефан Водэ, отмечено неполное поступление соответствующего налога по причине занижения налогооблагаемых площадей. Необоснованное занижение налогооблагаемой базы по этому виду налога существует из года в год, являясь значительным по сравнению с доходами, поступившими по этому виду налогов.

__________________

¹⁵ Отчет о начислении земельного налога на земли сельскохозяйственного назначения и с юридических лиц, форма FUNJ (далее – форма FUNJ).

¹⁶ Отчет о суммах земельного налога и налога на недвижимое имущество, исчисленных физическими лицами (гражданами) и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, форма BIPF-1 (далее – форма BIPF-1).

Так, в нарушение положений ст.281(1) раздела VI Налогового кодекса, а также п.15 Инструкции № 11 от 04.09.2001¹⁷ не был начислен земельный налог по разд.114.01-114.07 на “Земли сельскохозяйственного назначения” в сумме 309,0 тыс.леев (данные из приложения № 4).

__________________

¹⁷ Инструкция о порядке начисления и выплаты в бюджет земельного налога и налога на недвижимое имущество, утвержденная Приказом Министерства финансов № 11 от 04.09.2001 (с последующими изменениями; далее – Инструкция № 11 от 04.09.2001).

Эта ситуация обусловлена тем, что Налоговый кодекс не предусматривает освобождение налогоплательщиков от земельного налога на земельные участки, используемые в качестве полевых дорог.

Имеются недостатки и при налогообложении пастбищ и сенокосов. Так, согласно нормативной базе и Инструкции № 11 от 04.09.2001, начисление и взимание земельного налога с физических лиц за использование пастбищ и сенокосов осуществляется службой сбора налогов на основании решения местного совета по их временному распределению. К решению прилагается список налогоплательщиков (по каждому участку), которые будут использовать пашни, с числом животных (по каждому виду), согласованный на собрании с жителями административно-территориальной единицы. Выявлено, что местные советы своими решениями устанавливают передачу для пастбищ лишь часть соответствующих площадей, одновременно исполнительные органы из населенных пунктов не принимают меры по выявлению всех налогоплательщиков, что приводит к неполному поступлению соответствующего налога. Согласно отчету о суммах земельного налога и налога на недвижимое имущество, исчисленных физическими лицами (гражданами) и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (форма BIPF-1), была обложена налогом площадь 5025,0 га, или 65,3% от общей площади пастбищ (7690,0 га), находящейся в собственности примэрий. Произведенные аудитом расчеты свидетельствуют, что резерв по увеличению доходов по соответствующему источнику составляет как минимум 82,2 тыс.леев (данные из приложения № 4).

Вместе с тем, согласно данным статистических отчетов, фактическое число животных, имеющихся у физических лиц, намного больше числа, включенного в списки, приложенные к решениям (например, в с.Попяска – примерно в 1,7 раза).

Одновременно 3 примэрии¹⁸ не располагают решениями об освобождении физических лиц от земельного налога на пастбища площадью 658 га, лишая местные бюджеты суммы в 28,4 тыс.леев.

__________________

¹⁸ Талмаза – 460 га, сумма налога – 21,8 тыс.леев; Пуркарь – 152 га – 4,8 тыс.леев; Штефэнешть – 46 га – 1,8 тыс.леев.

Рекомендации:

5. Местным советам совместно с ОМПУ обеспечить бесспорное начисление и взимание земельного налога на земли сельскохозяйственного назначения в сумме 309,0 тыс.леев.

♦ Несмотря на то, что в 2011 году доходы, поступающие от местных сборов, составили сумму 6,3 млн.леев и были исполнены на уровне 127,6% по сравнению с запланированными суммами, в некоторых примэриях имеются недостатки, которые должны быть устранены. Так, из 23 примэрий 15 не выполнили план по доходам. Также отмечается, что некоторые представительские и правомочные органы, а также исполнительные органы АТЕ не проявили ответственность относительно установления и администрирования сборов и административных платежей согласно компетенциям, установленным действующим законодательством. В результате не управлялись эффективно доходы от административных сборов: за торговые объекты, за рекламу, всего в местные бюджеты недопоступили средства, которые возможно взыскать, в сумме примерно 244,0 тыс.леев.

В результате проведения аудиторских процедур установлено, что примэрия г. Штефан Водэ не выполнила надлежащим образом полномочия, определенные в Положении о введении в действие и установлении местных сборов на 2011 год, что привело к неправильной оценке налоговой базы по сбору за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг. Таким образом, несоответствия, имеющиеся в примэриях, различия между числом экономических агентов, осуществляющих торговую деятельность или социальное обслуживание, которые фигурируют в информации ГНИ района Штефан Водэ, заставили аудит совместно со специалистами ГНИ района Штефан Водэ и примэрией провести с выходом на место некоторые проверки на объектах торговли и/или объектах по оказанию социальных услуг. Проведенными проверками отмечено множество нарушений, которые приводятся далее:

- 14 объектов торговли и/или объектов по оказанию социальных услуг не оплатили в местный бюджет сбор (за размещение) за объекты торговли и/или объекты по оказанию социальных услуг на общую сумму 75,6 тыс.леев. Также на момент проверок соответствующие субъекты не располагали авторизациями или патентами;

- 16 объектов торговли и/или объектов по оказанию социальных услуг¹⁹ функционируют в отсутствие разрешений (согласований), так как сборщик налогов примэрии г. Штефан Водэ выдал необоснованно этим субъектам разрешения безвозмездно, чем была нарушена ст.298 раздела VII Налогового кодекса. В результате эти субъекты не оплатили сбор (за размещение) за торговые объекты в сумме 86,4 тыс.леев. Аудиту не были представлены решения городского совета примэрии, которые подтверждают предоставление льгот этим субъектам;

__________________

¹⁹ 2 гостиницы, зал вычислительной техники, 4 стоматологических кабинета, автомойка, техническая станция, частная автошкола, кабельное телевидение, помещение для торговли подсолнечным маслом и другие.

- 6 объектов осуществляют деятельность без полной оплаты сбора в сумме 2,4 тыс.леев, вместе с тем срок действия разрешений истек;

- 12 объектов функционируют в отсутствие разрешений, из которых 4 были выданы разрешения во время проведения проверок, сбор был установлен и оплачен полностью;

- 1 объект имеет разрешение, был оплачен сбор за 3 квартала в сумме 16,9 тыс.леев, однако он не зарегистрирован в регистре примэрии.

Также в г. Штефан Водэ имеются 2 рынка: агропромышленный и продовольственных товаров. Для осуществления деятельности на агропромышленном рынке были установлены и оплачены сборы за размещение торговых объектов и, соответственно, выдано множество разрешений, а по рынку продовольственных товаров был установлен и оплачен единственный сбор за торговый объект. В результате проверки на месте установлено, что на территории этого рынка осуществляют деятельность два торговых объекта (со статусом индивидуального предприятия), которые не оплатили сборы за размещение торговых объектов и, соответственно, не располагают необходимыми разрешениями. Из устных объяснений ответственных лиц этих предприятий следует, что они не были проинформированы администрацией примэрии о необходимости запроса разрешений и оплаты сбора.

Аудитом установлено, что в отсутствие разрешений (согласований) всего осуществляют деятельность 42 торговых объекта.

В подтверждение изложенного делается вывод, что ответственные лица примэрии г. Штефан Водэ не обеспечили утверждение и поступление в местный бюджет средств от указанного сбора на общую сумму 164,4 тыс.леев.

Имеются проблемы и при поступлении сбора за размещение рекламы. Согласно расчетам по “Сбору за размещение рекламы”, в бюджете примэрии г. Штефан Водэ была запланирована и утверждена сумма 90,0 тыс.леев. Однако, согласно данным ГНИ района Штефан Водэ, соответствующий сбор был начислен в сумме 76,2 тыс.леев, из которых поступило 72,2 тыс.леев. Аудиторская группа совместно со специалистами ГНИ и примэрии осуществила проверку размещения объектов внешней рекламы в городе Штефан Водэ, установив неразрешенное вывешивание 20 объектов рекламы площадью 159,3 м², что обусловило неначисление и невзыскание в бюджет примэрии суммы 79,6 тыс.леев.

Согласно информационным справкам ГНИ района Штефан Водэ (№ 89-02/16 от 03.04.2012) и примэрии Штефан Водэ (№ 286 от 06.04.2012), направленным 30.03.2012 аудиторской группе, ГНИ сообщает, что произвела фактическую проверку за 2011 год по всем субъектам и объектам налогообложения (указанным сбором), которые осуществляют деятельность в г. Штефан Водэ, установив оплату сбора в соответствии с положениями раздела VII Налогового кодекса и на основании решения городского совета Штефан Водэ № 10/1.1 от 16.12.2010 “О применении местных сборов на 2011 год”. Одновременно ГНИ представила по запросу аудиторской группы доказательства (платежные документы), подтверждающие внесение в бюджет суммы 244,0 тыс.леев.

Рекомендации:

6. Примэрии г. Штефан Водэ:

6.1) начать служебное расследование о случаях бесплатной выдачи разрешений сборщиком налогов с принятием мер, предусмотренных законодательством к данному лицу;

6.2) обеспечить внедрение стандартных процедур внутреннего контроля при выдаче разрешений по размещению объектов торговли и/или объектов по оказанию социальных услуг с периодическим информированием ГНИ, а также исключением в будущем случаев, установленных аудитом.

Главные исполнители бюджета должны повысить ответственность по управлению доходами, поступающими в местные бюджеты.

Согласно положениям ст.35 Закона № 397-XV от 16.10.2003, исполнительные органы АТЕ несут ответственность за обеспечение полного поступления и в установленные сроки собственных доходов. Проанализировав и проверив 11 видов доходов в сумме 19,4 млн.леев (налоги, местные сборы, специальные средства), были выявлены следующие недостатки.

♦ В 2011 году десять примэрий, или 43,4% от общего числа, не выполнили планы поступления собственных доходов, абсолютное недопоступление составило 410,9 тыс.леев, или 2,1% от уточненного плана. Так, отсутствие эффективного менеджмента по управлению собственными доходами было выявлено в примэриях сел Чобурчиу, Олэнешть, Талмаза и г. Штефан Водэ, которые не выполнили запланированные показатели на соответствующий год. Также 19 примэрий не собрали запланированные доходы от специальных средств на сумму 933,6 тыс.леев.

♦ Сквозь призму ответственностей, возложенных на главных исполнителей бюджета (председателя района, примаров) согласно ст.32 Закона № 397-XV от 16.10.2003, были проанализированы данные о задолженностях, зарегистрированных перед местным бюджетом по состоянию на 31.12.2011. В этом контексте установлена положительная динамика по поступлению задолженностей. Так, отмечается, что за отчетный период они имели тенденцию к снижению, составив 1,7 млн.леев, или на 128,9 тыс.леев меньше по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Также уменьшились и задолженности в национальный публичный бюджет, которые на конец 2011 года составили 7,1 млн.леев, или на 6,1 млн.леев меньше по сравнению с ситуацией на 1.01.2011.

Рекомендации:

7. Председателю района совместно с ГНИ и АТЕ первого уровня осуществлять постоянный мониторинг процесса сбора налогов и сборов и предпринять действия по снижению накопленных задолженностей.

ЦЕЛЬ II: АТЕ запланировали и освоили расходную часть бюджета в соответствии с регламентированной базой в данной области?

Согласно положениям Закона № 397-XV от 16.10.2003, расходы, утвержденные в бюджетах АТЕ, представляют собой максимальные пределы, которые не должны быть превышены, а контрактация работ, услуг, материальных ценностей и осуществление расходов производятся исполнителями бюджета только с соблюдением законодательных положений и в пределах утвержденного бюджета. Оценка финансового менеджмента исполнения расходов района Штефан Водэ за аудитируемый период сквозь призму указанных положений, а также относительно ранее проверенных Счетной палатой периодов свидетельствует, что на него повлияли несоответствия и отклонения от законодательных норм, не имея по некоторым разделам тенденций к улучшению. Так, установленные несоответствия при исполнении бюджетных расходов привели к несоответствующим выплатам на оплату труда в сумме 79,1 тыс.леев, прочим расходам, кроме контрактованных в рамках капитальных вложений и капитального ремонта, в сумме 1,0 млн.леев, необоснованным расходам в сумме 99,2 тыс.леев. Препятствием в эффективном использовании публичных средств являются и нарушения, допущенные субъектами при закупке товаров и услуг. В этом отношении отмечается, что часто местная администрация игнорирует проведение государственных закупок или прибегает к их разделению в целях уклонения от законодательных процедур.

Некоторым органам местного публичного управления не удалось поддерживать установленные расходы в максимально утвержденных лимитах.

Анализом отчетных данных расходной части бюджета района за период 2011 года отмечается, что финансовая дисциплина относительно исполнения в целом бюджета района по сравнению с предыдущим периодом улучшилась, фактические расходы были произведены в пределах запланированных лимитов. Тем не менее по некоторым статьям фактические расходы были произведены с превышением запланированных ассигнований на общую сумму 682,2 тыс.леев, наиболее значительные были зарегистрированы в примэриях сел: Талмаза – 179,3 тыс.леев, Тудора – 221,1 тыс.леев и Марианка де Жос – 96,1 тыс.леев, причиной этих недостатков были освоение капитальных вложений в отсутствие источников финансирования и увеличение тарифов на теплоэнергетические ресурсы. В этом контексте отмечается, что некоторые ОМПУ произвели работы без финансового обеспечения на общую сумму 472,9 тыс.леев, в том числе: примэрии: г. Штефан Водэ – 200,0 тыс.леев, с.Тудора – 221,1 тыс.леев, с.Пуркарь – 51,8 тыс.леев, что обусловило финансово необеспеченные кредиторские задолженности и может повлиять на бюджетное исполнение следующего года.

Рекомендации:

8. Примэриям сел Талмаза, Тудора и Марианка де Жос рассмотреть случаи осуществления расходов, не обеспеченных финансовой поддержкой, с выявлением случаев и ассоциированных с ними рисков, а также принять меры по укреплению финансовой дисциплины по этому разделу.

В некоторых случаях использование бюджетных средств на оплату труда не соответствует законодательным положениям

В аудитируемый период расходы на оплату труда составляли преимущественную часть расходов, исполненных из бюджета района, составив в среднем 47,8% от общих расходов. Учитывая большой объем работы по аудитированию соответствующей области, на основании оценки были идентифицированы как зоны большой возможности появления риска расходы на оплату труда по группе 06 “Образование” (66,6%), которые были проверены на основе выборочных процедур. Аудит, проведенный по этому компоненту расходов, установил наличие некоторых отклонений от действующих законодательных и нормативных актов при начислении заработной платы руководящим педагогическим кадрам школьных учреждений района, что обусловило осуществление ряда ненадлежащих платежей. В этом отношении приводится следующий пример.

В нарушение положений п.5 приложения № 1 к Постановлению Правительства № 381 от 13.04.2006²⁰ и в отсутствие нормативных актов Министерства просвещения руководящие кадры 30 учебных заведений (13 лицеев, 15 гимназий, 1 начальная школа, 1 вспомогательная школа) осуществляли педагогическую деятельность сверх норм, установленных действующими нормативными актами (9 часов в неделю). В результате по 1,7 тыс. педагогических часов сверх установленных нормативов была нерегламентированно начислена заработная плата на общую сумму 79,1 тыс.леев, в том числе за 2009-2010 учебный год были допущены расходы в сумме 35,6 тыс.леев за 0,8 тыс. часов и за 2010-2011 учебный год – 43,5 тыс.леев за 0,9 тыс. часов.

__________________

²⁰ Постановление Правительства № 381 от 13.04.2006 “Об условиях оплаты труда работников бюджетной сферы”.

Рекомендации:

9. ГУОМС рассмотреть ситуации, установленные аудитом, и совместно с Министерством просвещения принять меры по устранению имеющихся недостатков.

Область освоения средств на инвестиции и капитальный ремонт является одной из областей, подверженных несоответствиям

В аудитируемый период за счет бюджета района были использованы бюджетные средства на инвестиции и капитальный ремонт в сумме 25,9 млн.леев, из которых были выборочно отобраны и проверены наиболее существенные расходы в сумме 21,4 млн.леев (или 57,8% от стоимости выполненных работ). Их аудитирование выявило недостатки на общую сумму 12,0 млн.леев, что свидетельствует о том, что финансовая дисциплина по соответствующему компоненту не имела тенденции к улучшению, на нее повлияло наличие несоответствий при осуществлении мониторинга выполнения договоров подряда, а также при осуществлении некоторых незаконных расходов за счет публичных средств.

Для подтверждения изложенного приводим следующие примеры:

♦ В результате анализа данных из бухгалтерского учета аппарата председателя района и ОМПУ I уровня (счет 203 “Бюджетные расходы на капитальные вложения”) установлено, что по состоянию на 31.12.2010 числилось 33 объекта, начатых в 2004-2010 годах. Вместе с тем для их завершения потребность в финансовых средствах составляет 73,1 млн.леев. Отмечается, что в 2011 году из объектов, начатых в предыдущие годы, были профинансированы 26 объектов стоимостью 14,9 млн.леев, тем не менее были начаты дополнительно 30 объектов стоимостью 11,0 млн.леев. Вопреки тому, что число незавершенных объектов снизилось до 15, потребность в средствах для их завершения осталась на уровне прошлых лет (73,9 млн.леев).

Установлено, что аппарат председателя района совместно с местными органами I уровня не располагает инвестиционной политикой о завершении объектов, начатых в предыдущие годы, в том числе видением относительно их использования в будущем. Это может обусловить неэффективность инвестированных публичных средств.

♦ ОСКХД районного совета и примэрия с. Штефэнешть не провели эффективный мониторинг выполнения работ по восстановлению системы по обеспечению питьевой водой, осуществив необоснованные расходы на общую сумму 99,2 тыс.леев, так как эти расходы не обоснованы подтверждающими документами. Так, из средств государственного бюджета примэрии с. Штефэнешть была выделена сумма 99,2 тыс.леев для работ по подключению к водопроводу 61 домашнего потребителя. Проверки, проведенные у подрядчика, свидетельствуют, что до 27.04.2012 к водопроводу были подключены только 27 домашних потребителей, которые оплатили за собственный счет соответствующие услуги в сумме 31,8 тыс.леев. Учитывая, что работы не были выполнены в соответствии с договорными условиями, сметой расходов и не были подтверждены документально, аудит подозревает мошенничество при использовании указанных средств.

♦ Примэрии сел Талмаза и Тудора произвели работы по капитальному ремонту зданий детских садов в сумме 2117,0 тыс.леев в отсутствие проектной документации, чем не были соблюдены положения ст.13(1) Закона о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996²¹.

__________________

²¹ Закон о качестве в строительстве № 721-XIII от 02.02.1996 (далее – Закон № 721-XIII от 02.02.1996).

♦ ОСКХД районного совета Штефан Водэ, не имея лицензию по разработке проектов, и, согласно Положению о функционировании, являясь уполномоченным осуществлять мониторинг работ по капитальным вложениям, нерегламентированно²² взял на себя функции, за которые не несет ответственности. Так, была разработана смета расходов на объект “Работы по строительству системы обеспечения питьевой водой и канализацией в с.Пуркарь”. В результате примэрия не обеспечила разработку проектной документации, а нерегламентированно выполнила работы на общую сумму 1,8 млн.леев (из которых не были заключены договора на сумму 51,8 тыс.леев) в отсутствие проектно-сметной документации и протокола проверки, руководствуясь лишь документацией, разработанной ОСКХД. Необходимо отметить, что руководителем агентства по внедрению проекта “Работы по строительству системы обеспечения питьевой водой и канализацией в с.Пуркарь”, посредством которого были освоены указанные средства, была назначена уборщица примэрии.

__________________

²² Ст.13 (1) Закона № 721-XIII от 02.02.1996.

♦ По причине несвоевременного выполнения договорных обязательств примэрии Антонешть и Тудора разделили и изменили условия заключенных договоров, что привело к несоблюдению соответствующими примэриями положений ст.69(3) Закона № 96-XVI от 13.04.2007.

♦ Согласно акту ассоциации за румынскую литературу и культуру румынского народа “Astra” из г.Яссы (№ 341 от 18.05.2011), она подарила районному совету бюст Михая Еминеску, стоимость которого составляла 50,0 тыс.леев. Вопреки этому, стоимость бюста была включена в местные сметы и акты выполненных работ, которая впоследствии была оплачена подрядчику аппаратом председателя за счет бюджетных средств. Несмотря на то, что в ходе аудита были дополнительно представлены документы о том, что стоимость бюста больше и составляет 4600 евро, аудиту не были представлены таможенные документы, подтверждающие данную операцию.

♦ Бухгалтерии АТЕ не учитывали положения ст.13(2) f) Закона о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 по отражению в бухгалтерском учете стоимости выполненных работ в размере 7,9 млн.леев на увеличение балансовой стоимости объектов (районный совет – 269,3 тыс.леев, примэрии Штефэнешть – 1,2 млн.леев, Талмаза – 2,6 млн.леев, Тудора – 1,5 млн.леев, Пуркарь – 1,8 млн.леев, Антонешть – 379,9 тыс.леев, Фештелица – 75,7 тыс.леев). Вместе с тем в 2011 году примэрия с.Фештелица нерегламентированно увеличила фактические расходы на 27,6 тыс.леев за счет расходов 2010 года.

Рекомендации:

10. Районному совету Штефан Водэ, председателю района, ОСКХД районного совета, примэрии Штефан Водэ, примарам сел Антонешть, Тудора, Талмаза, Штефэнешть, Пуркарь, Фештелица обеспечить соблюдение нормативной базы и усилить внутренний контроль при освоении бюджетных средств на инвестиции и капитальный ремонт, в том числе путем недопущения случаев использования соответствующих средств в отсутствие проектной документации, регламентированно разработанной и проверенной.

11. Председателю района:

11.1) совместно с ОСКХД районного совета и примэрией с.Штефэнешть обеспечить проверку и осуществлять мониторинг выполнения работ по восстановлению системы обеспечения питьевой водой с принятием мер по исправлению данной проблемы;

11.2) совместно с ОМПУ I уровня обеспечить разработку инвестиционной программы с выявлением источников финансирования незавершенных объектов, одновременно оценив их необходимость в перспективе.

Закупка товаров и услуг из средств бюджета района не всегда соответствовала законодательным положениям

Закон № 96-XVI от 13.04.2007 предусматривает, что закупающие органы обязаны обеспечивать законность и эффективность государственных закупок. Несмотря на то, что аудиторская миссия установила, что ОМПУ первого и второго уровня в качестве закупающего органа предприняли некоторые меры по повышению эффективности этого процесса, в аудитируемый период имелось еще множество нарушений и недостатков, связанных с закупкой товаров и услуг, которые повлияли на надлежащее управление местными публичными средствами. В этом контексте приводим следующий пример.

 Рабочие группы районного совета, а также примэрий не учитывали положения ст.69(3) Закона № 96-XVI от 13.04.2007, которые устанавливают, что запрещается изменение любого элемента заключенного договора или включение в него новых элементов, если это может повлечь изменение условий оферты, которые явились основанием для ее выбора, и увеличение ее стоимости.

Такие недостатки были установлены на общую сумму 1037,8 тыс.леев, в том числе в: аппарате председателя – 67,1 тыс.леев, ОСКХД – 12,7 тыс.леев, примэриях: Антонешть – 57,4 тыс.леев, Тудора – 250,0 тыс.леев, Талмаза – 637,6 тыс.леев, Штефан Водэ – 13,0 тыс.леев. Примэрия Талмаза осуществила некоторые работы на сумму 33,3 тыс.леев, не проведя законную процедуру государственных закупок.

Все указанное ограничивает проведение соответствующего процесса в условиях свободной конкуренции и прозрачности и может повлиять на эффективность использования публичных средств.

В рамках проведенных проверок над соблюдением законодательных положений по закупке товаров, работ и услуг были установлены некоторые недостатки, которые характерны большинству аудитируемых субъектов. Так, закупающими органами не соблюдены некоторые аспекты установленной процедуры, а именно:

▪ составление годовых и квартальных планов проведения государственных закупок на 2011 год с опубликованием их в Бюллетене государственных закупок;

▪ составление и хранение соответствующим образом дел государственных закупок;

▪ подписание деклараций о конфиденциальности и беспристрастности каждым членом рабочей группы, а также распределение ответственностей между ними.

Рекомендации:

12. Председателю района обеспечить проведение обучения в области государственных закупок для членов рабочей группы по закупкам в рамках подразделений районного совета и органов местного публичного управления I уровня.

Отмечается наличие некоторых специальных упорядочений в межбюджетных отношениях

Согласно ст.6 Закона № 436-XVI от 28.12.2006, отношения между центральными и местными органами публичной власти строятся на многих принципах, в том числе транспарентности и сотрудничества в решении общих проблем. Несмотря на эти положения, распределение трансфертов из районного бюджета бюджету I уровня осуществляется в отсутствие прозрачного механизма.

Для установления соотношений между государственным бюджетом и бюджетами АТЕ II уровня в 2011 году по разделу расходов на государственное образование Министерство финансов руководствовалось специальными особенностями, регламентированными Методологическими указаниями от 04.04.2011²³. В результате расчеты были произведены исходя из статистического контингента детей района и средней стоимости (норматива), обеспеченной из государственного бюджета на содержание одного ребенка/ученика в учебных заведениях, и составили: 8525,2 лея – на содержание одного ребенка в дошкольных учреждениях; 5795,4 лея – на содержание одного ребенка в школах, гимназиях и лицее; 753,1 лея – на содержание одного ребенка во внешкольных учреждениях. Таким образом, в 2011 году предусмотренные из государственного бюджета ассигнования для области образования составили 99,4 млн.леев, которые были полностью выделены для соответствующей области.

__________________

²³ Методологические указания по разработке ОМПУ проектов бюджета на 2011 год и оценки на 2012-2013 годы, направленные циркуляром Министерства финансов № 06/2-07 от 04.04.2011 (далее – Методологические указания от 04.04.2011).

Необходимо отметить, что ГУФ не разработало и не сообщило исполнительным органам АТЕ I уровня порядок расчета трансфертов, предназначенных этим бюджетам из бюджета АТЕ II уровня, как предусмотрено ст.19 Закона № 397-XV от 16.10.2003. Вследствие этого порядок выделения трансфертов должен соответствовать принципам, установленным в Методологических указаниях, разработанных Министерством финансов. Однако метод, применяемый ГУФ в процессе планирования трансфертов для АТЕ I уровня, отличается от описанного. Так, расходы на государственное образование были оценены исходя из общей потребности на содержание учебных заведений. В некоторых АТЕ стоимость содержания одного ребенка/ученика в учебных заведениях, как правило, была выше по сравнению со средней по району, что обусловлено более низкой численностью детей по сравнению с проектной запланированной мощностью соответствующих учреждений. В этом отношении демонстрируем, что в целом по району примерно 50% проектной мощности учебных заведений не используется, а в некоторых населенных пунктах – и до 71,7%, в результате свыше 4,2 млн.леев были использованы для содержания помещений, не используемых в процессе обучения. Повышение стоимости содержания одного ребенка в учебных заведениях стало возможным вследствие наличия резервов, сформировавшихся из средств, выделенных из государственного бюджета в сумме 16,2 млн.леев. Соответствующая сумма образовалась из-за того, что фактическая численность детей, посещающих учебные заведения, в среднем в 1,2 раза меньше, чем согласно статистическим данным, на основании которых были рассчитаны и выделены средства, предназначенные для области образования. Несмотря на то, что ГУОМС предприняло некоторые действия для более эффективного использования помещений учебных заведений, соединив некоторые школьные, дошкольные, художественные учреждения, этот процесс должен внедряться и далее. В противном случае существующая ситуация может затягивать внедрение мер по реформе в области образования путем рационализации сети образования и приспособления ее к демографическим тенденциям, а также определять выделение трансфертов за счет государственного бюджета в необоснованных суммах.

♦ Районный совет Штефан Водэ согласовал договор о взятии в аренду здания спортивного комплекса у территориального профсоюза сельского хозяйства и продовольствия “Agroindsind” из Штефан Водэ для размещения районного отдела спорта. Однако при начислении арендной платы не учитывались положения годовых законов о государственном бюджете, был включен завышенный рыночный коэффициент (коэффициент технического благоустройства) и НДС (20%), несмотря на то, что собственник недвижимости не зарегистрирован как плательщик НДС. Вместе с тем, согласно законодательным положениям, бухгалтерия ГУОМС должна была отрегулировать в договорных условиях тариф на 2009-2011 годы. В результате за период 15.09.2008-31.12.2011 собственнику было перечислено на 172,1 тыс.леев больше, что привело к осуществлению неэффективных расходов.

Рекомендации:

13. ГУФ обеспечить разработку четких и прозрачных критериев о порядке перерасчета и перераспределения трансфертов из районного бюджета в бюджеты I уровня с внесением их на утверждение районному совету.

ДРУГИЕ КОНСТАТАЦИИ

Ссылаясь на оплату исторической кредиторской задолженности, районный совет на основании некоторых решений²⁴ перечислил 56,6 тыс.леев АО “BTA-7” для компенсации потерь, понесенных от предоставления льгот на транспорте некоторым категориям населения. Необходимо отметить, что к соответствующему решению был приложен лишь акт сверки от 01.01.2006, подписанный между ГУФ и АО “BTA-7”, однако в ГУФ и BTA-7 соответствующая задолженность не нашла отражение в данных бухгалтерского учета.

__________________

²⁴ Решения № 1/3 от 03.02.2011 и № 2/3 от 14.04.2011.

Рекомендации:

14. Председателю района обеспечить, чтобы ГУФ совместно с АО “BTA-7” произвели взаимные сверки о достоверности оплаченной задолженности с принятием мер, предусмотренных законодательством.

ЦЕЛЬ III: Отчитались ли АТЕ соответствующим образом, управляли и обеспечили ли сохранность своих основных средств и имущества?

Аудиторская миссия отмечает, что система менеджмента управления имуществом аудитируемыми АТЕ I и II уровня не соответствовала законодательным положениям, на нее повлиял ряд недостатков и недочетов, которые выражаются в: отсутствии соответствующего учета публичного имущества и достоверной отчетности имущественных ситуаций, необеспечении полной регистрации права собственности в кадастровом органе. Это обусловлено отсутствием в рамках АТЕ исчерпывающей политики по регулированию порядка управления местным публичным имуществом, которая в итоге лишает бюджеты АТЕ возможных к поступлению доходов, необходимых для обеспечения выполнения законных обязательств ОМПУ. Совокупность этих факторов определяет ненадлежащее состояние использования активов публичного имущества, результатом которых является недополучение этими объектами недвижимого имущества бюджетных доходов, абсолютно необходимых для развития соответствующих населенных пунктов.

Для обоснования изложенного приводим следующие примеры.

• Существующие недостатки в учете и администрировании местного публичного имущества влияют на надлежащее управление им

Согласно ст.9(2) i) и j) Закона № 121-XVI от 04.05.2007²⁵, в компетенцию ОМПУ входят ведение учета имущества АТЕ и исполнение контроля над сохранностью и эффективным его использованием. Некоторые ОМПУ I уровня не ведут исчерпывающий учет имущества, которое им принадлежит на правах собственности, переданного в хозяйственное управление созданным предприятиям. Более того, не выполняются права учредителя на соответствующих предприятиях. В этих условиях, по состоянию на 31.12.2011, примэрия Штефан Водэ и некоторые аудитируемые АТЕ первого уровня в качестве учредителя муниципальных предприятий не зарегистрировали в бухгалтерском учете стоимость публичного имущества, управляемого предприятиями. В результате аудиторской миссией установлено, что ситуации, отраженные в отчете примэрией г. Штефан Водэ о местном имуществе, переданном в уставный капитал или в управление учрежденным предприятиям, не являются достоверными, что не позволило аудиту составить выводы относительно его сохранности.

__________________

²⁵ Закон об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 04.05.2007 (далее – Закон № 121-XVI от 04.05.2007).

В этом контексте отмечается, что МП ПУ “Apă-canal”, образованное городским советом Штефан Водэ, управляет ценностями в размере 94,6 млн.леев без законной их передачи согласно акту приема-передачи, подписанному между субъектом и учредителем. Аудиту был представлен только акт, датированный 2000 годом, которым Министерство окружающей среды и благоустройства территории передало безвозмездно из государственной собственности ПУ “Apă-canal” в собственность АТЕ I уровня – примэрии Штефан Водэ. Согласно протоколу, подписанному сторонами, стоимость чистых активов составила 105,4 млн.леев, из которых основные средства – 103,8 млн.леев и площадь земельного участка, на котором размещено предприятие, – 15,38 га. Стоимость соответствующего имущества зарегистрирована в бухгалтерском учете предприятия как его собственность. В соответствии с данными Регистра недвижимого имущества Агентства земельных отношений и кадастра ГП “Cadastru”, право собственности на недвижимое имущество принадлежит местным публичным органам.

Аналогичная ситуация выявлена аудитом и при создании РПО “Termocomenergo” (в настоящее время реорганизованное в МП “Reţelele termice”) по безвозмездной передаче примэрии чистых активов стоимостью 7,2 млн.леев. Фактически стоимость соответствующего имущества не отражена в бухгалтерском учете примэрии. По состоянию на 31.12.2011, в данных бухгалтерского баланса МП “Reţelele termice Ştefan Vodă” не числятся долгосрочные материальные активы, полученные от учредителя, а числятся как собственные активы стоимостью 1,4 млн.леев, а уставный капитал, зарегистрированный в сумме 4,1 млн.леев, был уменьшен на убытки прошлых лет в сумме 0,5 млн.леев без осуществления изменений в уставе.

Вместе с тем аудитом установлено, что местные советы сел Кэплань и Фештелица учредили муниципальные предприятия, передав в уставный капитал имущество стоимостью 409,0 тыс.леев, которое не зарегистрировано в их финансовых отчетах.

Несмотря на то, что из года в год МП ПУ “Apă-Canal” получает убытки от финансово-экономической деятельности, накопив сумму 6,4 млн.леев и задолженности перед национальным публичным бюджетом в размере 163,2 тыс.леев, учредитель не проанализировал причины, обуславливающие значительные убытки, с утверждением плана по оживлению предприятия, единственным предпринятым действием было отчуждение некоторых ценностей, администрируемых предприятием. Так, не учитывая, что в ее учете не зарегистрированы ценности, примэрия Штефан Водэ без участия МП ПУ “Apă-Canal” продала на торгах с молотка в феврале 2011 года 6 гаражей балансовой стоимостью 50,2 тыс.леев, которые до настоящего времени числятся в учете МП ПУ “Apă-Canal”. Аналогично по состоянию на 31.12.2011 и МП “Reţelele termice Ştefan Vodă” зарегистрировало убытки от финансово-экономической деятельности в размере 4,1 млн.леев и задолженности перед бюджетом в сумме 26,9 тыс.леев.

Отмечается и то, что уставы муниципальных предприятий ПУ “Apă-Canal” и “Reţelele Termice Ştefan Vodă” не соответствуют требованиям Постановления Правительства № 387 от 06.06.1994²⁶. Они недостаточно отражают полномочия учредителя относительно осуществления контроля над сохранностью и эффективным использованием имущества, переданного в управление, за назначением и освобождением от должности управляющего. В нарушение законодательных норм между руководителями муниципальных предприятий и городским советом Штефан Водэ не были заключены договора, которые бы регламентировали отношения между учредителем и управляющим, а также порядок и условия оплаты их труда; не были составлены акты приема-передачи имущества в управление, все это занижает ответственность за надлежащее управление местным публичным имуществом.

__________________

²⁶ Постановление Правительства № 387 от 06.06.1994 “Об утверждении Примерного положения о муниципальном предприятии” (с последующими изменениями; далее – Постановление Правительства № 387 от 06.06.1994).

В течение 11 лет эти муниципальные предприятия не представляли учредителю финансовые отчеты, согласно требованиям законодательной базы.

Районный совет Штефан Водэ, будучи учредителем публичных медико-санитарных учреждений района, не осуществлял эффективный мониторинг порядка управления переданным публичным имуществом, что привело к разнице стоимости основных средств, управляемых обеими сторонами, на 408,0 тыс.леев, которая в ходе аудита была откорректирована районным советом. Согласно учетным политикам, в бюджетных учреждениях расходы по капитальному ремонту отражают на увеличение балансовой стоимости основных средств, в то время как в ПМСУ – на текущие расходы. Таким образом, существующие различия в учетных политиках учредителя (бюджетное учреждение) и медико-санитарных учреждений, которые функционируют в условиях самостоятельности, обуславливают различное отражение в финансовой отчетности имущественных ситуаций этой же недвижимости. В результате районная больница Штефан Водэ не включила в уставный капитал в соответствии с положениями п.46 (ст.9) Инструкции, утвержденной Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010, стоимость капитальных работ, произведенных в 2011 году, в размере 984,6 тыс.леев, выделенных публичным органом.

• Публичная собственность не была зарегистрирована ни в кадастровом органе, ни в бухгалтерском учете

Согласно ст.13 Закона № 523-XIV от 16.07.1999²⁷, учет публичной собственности АТЕ ведется бухгалтерией отдельно в соответствии с методологическими нормами, разработанными Министерством финансов и утвержденными Правительством. В соответствии с данным законом должны быть оценены и зарегистрированы в бухгалтерском учете и земельные участки, находящиеся в публичной собственности, однако нечеткое разделение земель, находящихся в публичной собственности, а также отсутствие методологических норм об учете публичного имущества АТЕ, которые должны быть разработаны Министерством финансов и утверждены Правительством, делают невозможным реализацию этих положений. Это обусловило нерегистрацию в бухгалтерском учете ОМПУ земель, находящихся в публичной собственности АТЕ, общей площадью 92,635 га и стоимостью примерно 3,3 млн.леев и 14 монастырей, являющихся памятниками, охраняемыми государством.

__________________

²⁷ Закон о публичной собственности административно-территориальных единиц № 523-XIV от 16.07.1999.

Не соблюдая положения ст.5 Закона о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998²⁸, 14 АТЕ I уровня (Алава, Антонешть, Брезоая, Карахасань, Кэплань, Крокмаз, Олэнешть, Паланка, Пуркарь, Семеновка, Рэскэець, Слобозия, Штефэнешть, Штефан Водэ) не зарегистрировали в территориальном кадастровом органе Штефан Водэ право собственности на 43 объекта недвижимого имущества балансовой стоимостью 53,2 млн.леев.

__________________

²⁸ Закон о кадастре недвижимого имущества № 1543-XIII от 25.02.1998 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 1543-XIII).

Примэрии с.Алава и с.Талмаза не передали газовые сети стоимостью 3221,4 тыс.леев на техническое обслуживание АО “Ştefan Vodă Gaz” в соответствии с требованиями п.3 Постановления Правительства об утверждении Положения о порядке передачи газовым предприятиям акционерного общества “Moldovagaz” газовых сетей на техническое обслуживание № 683 от 18.06.2004²⁹.

__________________

²⁹ Постановление Правительства № 683 от 18.06.2004 “Об утверждении Положения о порядке передачи газовым предприятиям акционерного общества “Молдовагаз” газовых сетей на техническое обслуживание” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Постановление Правительства № 683).

Имеются недостатки при передаче в управление имущества

Советы с.Антонешть и с.Карахасань при принятии решений по передаче в управление ассоциациям потребителей воды из соответствующих сел систем по водоснабжению стоимостью 1615,6 тыс.леев не придерживались требований п.4 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995³⁰, которыми устанавливается, что публичное имущество передается безвозмездно лишь в случае отношений, установленных между публичными органами, в остальных случаях имущество передается за плату. Также не были составлены акты инвентаризации переданного имущества с оценкой стоимости переданного имущества, не составлены акты приема-передачи основных средств согласно требованиям п.24 и 25 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995.

__________________

³⁰ Положение о порядке передачи государственных предприятий, организаций, учреждений, их подразделений, зданий, сооружений, основных средств и других активов, утвержденное Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995 (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 688 от 09.10.1995).

Рекомендации:

15. Районному совету Штефан Водэ и председателю района:

15.1) обеспечить проведение исчерпывающей инвентаризации публичного имущества;

15.2) утвердить сводный план мероприятий в целом по району для обеспечения безусловной регистрации в кадастре в количественном и стоимостном выражении недвижимого публичного имущества в правовом, кадастровом и техническом аспекте.

16. Примэрии Штефан Водэ:

16.1) провести полную инвентаризацию городского имущества, переданного в управление учрежденным предприятиям; составить акты приема-передачи имущества в управление и взять на учет стоимость переданных основных средств;

16.2) пересмотреть уставы муниципальных предприятий с приведением их в соответствие с действующим законодательством и лучшими практиками эффективного менеджмента;

16.3) разработать план по оживлению деятельности муниципальных предприятий, в том числе путем установления количественных и качественных экономических показателей для повышения эффективности предприятий, что обеспечит эффективный контроль над управлением муниципальным публичным имуществом;

16.4) заключить договора по регулированию отношений между учредителем и управляющим, а также о порядке и условиях их оплаты труда.

17. Примэриям с.Кэплань и с.Фештелица провести инвентаризацию имущества, переданного в управление учрежденным предприятиям, и заключить договора по регламентированию отношений между учредителем и управляющим.

18. Примэриям с.Антонешть и с.Карахасань привести в соответствие с законодательными положениями передачу в управление ассоциациям потребителей воды из соответствующих сел систем по водоснабжению.

ОБЩИЕ ВЫВОДЫ АУДИТА

Общий вывод аудиторской миссии заключается в том, что в районе имеется множество отклонений, несоответствий и нарушений в финансовом менеджменте, налоговом администрировании и управлении имуществом. В результате главное управление финансов не исполняло соответствующим образом свои полномочия, не располагая процедурами и инструментами, связанными с налогооблагаемой базой, не сотрудничало в этой связи с органами местного публичного управления и налоговыми органами, а также с экономическими агентами, существенно способствующими формированию собственных доходов. Аудитом также отмечается, что неэффективный менеджмент, существующий на уровне ОМПУ, привел к недополучению всех доходов, предназначенных местным бюджетам, несоответствующему использованию и в непрозрачных условиях публичных средств. ОМПУ проявляют безответственность и в управлении публичным имуществом, в том числе находящимся в администрировании муниципальных предприятий, что, по мнению аудиторов, было обусловлено отсутствием адекватной системы внутреннего контроля по соответствующим компонентам деятельности.